Consiglio di Stato – Sez. IV Giurisdiz. – Sent. 18.11.2003 – 29.01.2004 n. 308/2004 - Denuncia di inizio di attività - Termine di trenta giorni per l'inizio dei lavori - Termine per l'intervento inibitorio della p.a. - Coincidenza

[da: http://www.filodiritto.com/notizieaggiornamenti/30gennaio2004/Cstato308diatermineiniziolavori.htm e http://www.giustizia-amministrativa.it/Mie.html ]

La denuncia di inizio attività edilizia, volendo definire la sua funzione con le parole usate dai giudici è "volta a provocare quell'atto-comportamento legittimante l'attività costruttiva, cioè a promuovere il relativo procedimento".

Infatti, dal giorno della presentazione della domanda decorre il termine (prima di venti giorni ora di trenta) per la formazione del silenzio-assenso, in mancanza di una diffida da parte del Comune ad iniziare i lavori.

Il decorso del termine di venti giorni (ora 30 giorni), dopo il quale potevano essere iniziati i lavori denunciati, non precludeva la possibilità all'amministrazione competente, di verificare d'ufficio la qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento richiesto e la conformità del progetto alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie e di disporre, se del caso, entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia, il divieto di prosecuzione dell'attività e la rimozione dei suoi effetti. Salvo che l'interessato non avesse provveduto a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti, ove fosse stato possibile, entro il termine prefissatogli dall'amministrazione stessa. Il silenzio assenso, secondo la decisione in discorso, non maturava al ventesimo giorno, ma solo dopo il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 19 della legge n. 241 del 1990.

Il T.U. per l'edilizia ha, quindi, espressamente collocato allo scadere del trentesimo giorno dalla notificazione della D.I.A. il termine dopo il quale l'interessato può iniziare i lavori e il termine ultimo entro il quale la P.A. può inibire l'inizio delle opere; in altre parole, ha unificato i due termini in questione, ampliando quello relativo all'inizio dei lavori e dimezzando quello relativo all'adozione di eventuali misure inibitorie preventive.

L'importanza della decisione (come rileva il commentatore dr. G. Mommo) sta soprattutto nel fatto che ha stabilito come con l'articolo 23 del T.U. dell'edilizia il termine (unificato) di 30 giorni vale sia per l'inizio dei lavori che per la "preclusione dell'intervento inibitorio della pubblica amministrazione".

Sentenza.

Presidente A. Quaranta - Estensore P. Buonvino

Diritto

1) - Con la sentenza in forma semplificata qui impugnata il TAR ha accolto il ricorso proposto dall'odierna appellata per l'annullamento del provvedimento comunale 6 settembre 2002, n. 2002/341146, di diffida a non eseguire i lavori indicati nella D.I.A.
Deduce il Comune appellante l'erroneità della sentenza in quanto basata su di una non corretta interpretazione normativa.

2) - L'appello è fondato.

Nella specie, l'originaria ricorrente ha notificato al Comune di Venezia, in data 18 luglio 2002, la Dichiarazione di Inizio Attività per opere che sarebbe andata ad eseguire in variante alla concessione edilizia n. 73/86 e successive varianti alla stessa nn. 95/1999 e 9592/2001 (si trattava dell'esecuzione di opere di modifica all'edificio sito in via Cà Marcello, sezione Mestre, finalizzate ad adibire la nuova costruzione ad uso turistico-ricettivo, anziché direzionale).

Il Comune, con il provvedimento impugnato in primo grado, ha diffidato l'interessata dal dare esecuzione ai lavori, in quanto il cambio d'uso non era da ritenersi consentito dal vigente strumento urbanistico.

Il TAR ha accolto il ricorso proposto avverso tale determinazione nella considerazione che, decorso inutilmente il termine di giorni venti di cui all'art. 4, comma 15, del D.L. n. 398/1993, convertito in legge n. 493/1993, non poteva più essere esercitato, dal Comune, il potere inibitorio ivi previsto, ma potevano solo essere emanati provvedimenti di autotutela e sanzionatori.

3) - Tale convincimento non può essere condiviso.

E, invero, ai sensi dell'art. 4 (come sostituito dall'art. 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662) comma 7, del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito in legge n. 493 del 4 dicembre 1993, "i seguenti interventi sono subordinati alla denuncia di inizio attività ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2 della legge 4 dicembre 1993, n. 537":
"e) opere interne di singole unità immobiliari che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica dell'immobile ……;
g) varianti a concessioni edilizie già rilasciate che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non cambino la destinazione d'uso e la categoria edilizia e non alterino la sagoma e non violino le eventuali prescrizioni contenute nella concessione edilizia ……..".
Ai sensi del comma 11 dello stesso art. 4, poi, "nei casi di cui al comma 7, venti giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori l'interessato deve presentare la denuncia di inizio dell'attività………" .

Ebbene - premesso che, nel caso in esame, il Comune non ha fatto questione alcuna circa l'astratta applicabilità della disciplina relativa alla D.I.A. in una fattispecie quale quella in esame, di variante a concessione edilizia incidente anche sulla destinazione d'uso - è da notare che, in effetti, il decorso di venti giorni dal momento della denuncia di inizio attività non determina affatto, in base alle norme succitate, che hanno trovato applicazione nella specie, la formazione di un sostanziale silenzio assenso o, comunque, di un consenso tacito all'esecuzione dell'opera.
Al contrario, in base a dette norme, il termine di venti giorni a seguito della cui decorrenza potevano essere iniziati i lavori valeva solo come termine di massima utile a consentire alla P.A. di verificare la ritualità della denuncia ai sensi del citato art. 4.

In tal caso, difettando un immediato intervento della Amministrazione, potevano essere iniziati, in base al predetto regime normativo, i lavori, ma ciò non inibiva affatto che la stessa Amministrazione potesse, poi, intervenire, nel rispetto del disposto di cui all'art. 19 della legge n. 241/1990, come modificato dall'art. 2 della legge n. 537/1993, e degli specifici termini ivi indicati (sessanta giorni) per inibire il prosieguo dell'attività intrapresa.

In base all'art. 19 ore detto, infatti, "in tutti i casi in cui l'esercizio di un'attività privata sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla-osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, ………..il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge……….. l'atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell'interessato alla pubblica amministrazione competente, attestante l'esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge …… In tali casi, spetta all'amministrazione competente, entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia, verificare d'ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all'interessato entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione dell'attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall'amministrazione stessa".

Il decorso del termine di soli venti giorni di cui al comma 7 del d.l. n. 398/1993, quindi, non comportava la formazione del consenso, questa potendo seguire, se del caso, solo dopo il decorso di sessanta giorni ai sensi delle norme appena riportate.

Il richiamo all'art. 2 della legge n. 537/1993, modificativo dell'art. 19 della legge n. 241/1990, operava, infatti, un rinvio dinamico al quale si ricollegava l'operatività, anche nel campo edilizio, e a determinate condizioni, di tale disciplina; ma non sostituiva affatto al termine, ivi indicato, di sessanta giorni - necessario per la formazione del consenso - quello più breve, di appena venti giorni, previsto per la D.I.A. (termine, questo, normalmente inidoneo ai fini di un compiuto esame delle pratiche edilizie da parte della P.A., specialmente nei grandi centri).

E poiché nella specie il Comune di Venezia ha fatto pervenire all'interessata la propria determinazione preclusiva del consenso prima del decorso di sessanta giorni dal ricevimento, da parte della stessa Amministrazione, della D.I.A., ne consegue la legittimità, sotto il profilo in esame, del provvedimento impugnato.

4) - Può soggiungersi, ad ogni buon conto, che, a disciplinare la D.I.A., è sopravvenuto il T.U. in materia edilizia 6 giugno 2001, n. 380, che ha modificato l'assetto normativo che ha trovato applicazione nella specie.

In particolare, l'art 23 (R) [la cui rubrica reca: - (L comma 3 e 4 - R comma 1, 2, 5, 6 e 7) (Disciplina della denuncia di inizio attività) - (legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 2, comma 10, che sostituisce l'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241; decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, art. 4, commi 8-bis, 9, 10, 11, 14, e 15, come modificato dall'art. 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 10 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669)] prescrive che:
- comma 1: "il proprietario dell'immobile o chi abbia titolo per presentare la denuncia di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la denuncia……..";
- comma 6: "il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento …….".

Il T.U. per l'edilizia ha, quindi, espressamente collocato allo scadere del trentesimo giorno dalla notificazione della D.I.A. il termine dopo il quale l'interessato può iniziare i lavori e il termine ultimo entro il quale la P.A. può inibire l'inizio delle opere; in altre parole, ha unificato i due termini in questione, ampliando quello relativo all'inizio dei lavori e dimezzando quello relativo all'adozione di eventuali misure inibitorie preventive.

Vertendosi, però, come si ripete, in una fattispecie caratterizzata dall'applicabilità della pregressa disciplina normativa, non può che ribadirsi la piena correttezza, nel caso in esame, dell'operato del Comune di Venezia.

5) - Per tali motivi l'appello in epigrafe appare fondato e va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado.

Le spese dei due gradi di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

Per questi motivi

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l'appello in epigrafe e, per l'effetto, respinge il ricorso di primo grado.

Spese dei due gradi compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.