A Roma, presso la sede del CNEL-Consiglio Nazionale Economia e Lavoro, il 15 maggio 1996 si è svolto un importante convegno internazionale sul tema della 'trasparenza amministrativa', dal titolo:
'Comunicazione Istituzionale e Intercomunicabilità tra Ordinamenti Giuridici',
organizzato dall' istituto per l' interscambio scientifico ACCADEMIA EUROPEA, che ha sede in Roma.
Il tema conduttore di questo convegno di studi è stato fornito da una attenta osservazione della Società civile, soprattutto sotto due principali ottiche: il fenomeno della Comunicazione e quello della Tecnologia; con tale iniziativa si è inteso soprattutto porre l' accento sulle necessità - di difficile attuazione - di connessione culturale tra persone, istituti, istituzioni, ordinamenti e non solo tra sistemi linguistici. Ai problemi in tal senso evidenziati, si è cercato innanzitutto di dare una univoca chiave di lettura e poi di fornire due proposte di soluzione: la gestione della presenza statale nella realtà giuridica comunitaria, attraverso l' introduzione di un controllo preventivo di efficacia delle norme; la teoria delle micro-aree economiche in ambito internazionale.
Nell' organizzazione delle relazioni e degli interventi si è voluto privilegiare due momenti attinenti a tali fenomeni: quello economico e quello giuridico, fermo restando tuttavia che l'approccio deve esser inteso come 'interdisciplinare' (come si è cercato di dire anche nei precedenti convegni organizzati dall' AE, tenutisi il 10.11.93 ed il 24.3.94). Difficilmente, infatti, si potrebbe prescindere anche da altri momenti - quali quello sociologico, medico e tecnico scientifico - che, quindi, devono essere comunque tenuti ben presenti, anche al fine di non perdere di vista quella che risulta essere una ricca e variegata portata della - per così dire - strisciante rivoluzione culturale dei nostri giorni, nonché per valutare appieno l' esatta portata delle varie co-incidenti discipline che entrano nel gioco.
Gli organizzatori hanno non solo goduto del patrocinio culturale dei Ministri degli Affari Esteri, di Grazia e Giustizia, dei Trasporti e della Regione Lazio, ma hanno anche ottenuto l' adesione scientifica di importanti istituti ed associazioni, quali: la Commissione U.E./ufficio per l' Italia, il COGEST, l' EURISPES, l' UNIDROIT, le fondazioni DRAGAN e FORMIT, la Fédératione Droits de l' Homme/lega Italiana, l' Institut international droits humaines di Trieste, l' Unione Consiglio di Stato, la Rete Piccole Città dell' Italia Centrale, l' ASSOUTENTI, il Circolo Verde di Calcata, l' associazione Terzo Millennio, l' INFORAV ed il neo-nato Centro Studi TECNOJURE, che qui è stato - in un certo senso - tenuto a battesimo. Circa duecento i partecipanti, tutti dimostratisi soddisfatti ed interessati, anche nel dopo-convegno.
I lavori sono stati aperti da una relazione del prof. De Rita - presidente CNEL - che è stata tesa a esprimere quanto importante sia stato porre in risalto la multidisciplinarietà delle materie trattate in rapporto al fenomeno comunicazione e quanto importante sia per gli operatori pubblici partire da un concetto: la comunicazione istituzionale non è un fine, ma un mezzo e - soprattutto - non deve essere auto-referente.
Di prim' ordine il panel scientifico e dei relatori: il prof.avv. R. Monaco (presidente di Accademia Europea e di UNIDROIT, già consigliere di stato, giudice alla Corte di Giustizia U.E. e preside della facoltà di Scienze Politiche di Roma); dr. G. Cucco (pres. sez. Corte di Cassazione); prof. G. Bisogni (pres. Fondazione FORMIT); prof. F. de Filippis (magistrato delle SS.UU. Corte dei Conti); prof. avv. G. Gerin (pres. dell' istituto diritti umani di Trieste e responsabile per l' ONU del Programma Genoma); il prof. E. Liccardi (direttore gen. Servizio Riscossioni del Ministero d. Finanze); il cons.dr. C. Zucchelli (segretario generale del Ministero d. Finanze); il prof. V. Di Ciolo (segretario generale Senato); la prof.ssa R. Perez Cassese (docente diritto pubblico alla Sapienza); la dr.ssa F. Rollèri (direttrice dei servizi informatici del Ministero Grazia e Giustizia); il gen.b dr. T. Santamaria (ispettore SECIT); il prof. Carlo Talice (pres. sez. Cons.d.Stato); il dr. G. Mombelli (direttore Ufficio per l' Italia della Commissione U.E.); il prof. M. Carabba (pres. sez. Corte dei Conti); il dr. R. Libertini (resp. Dipartim. Legislativo Consiglio Regione Toscana); il prof. F. Rizzo (del Dipartim. Legislativo Consiglio Regione Liguria); il dr. A. Ricciuto (responsabile sistemi informatici della Presidenza del Consiglio); il prof. P. Ungari (pres. Commissione Diritti Umani della Presidenza Cons. Ministri); il prof. D. Limone (docente Informatica Giuridica); il prof. L. Russi (docente Organizzazione Aziendale); il prof.avv. P. Sandulli (consigliere del Comune di Roma); il gen. prof. C. Jean (docente Studi Strategici); il prof. avv. Carlo C. Carli (docente Diritto Tributario Europeo e Comparato e segretario generale dell' Accademia Europea).
Già il titolo stava a significare, d' altra parte, la volontà degli organizzatori e dei relatori di contribuire alla costruzione di una 'casa globale di vetro'. Due parole sono state, infatti, cruciali: 'comunicazione' e 'tecnologia' che, come ha messo in luce il segretario generale prof. Carli, servono per interpretare tre moderne situazioni esistenti: la globalizzazione; la standardizzazione; la connessione.
Dopo l' apprezzatissima introduzione generale del prof. Monaco, che ha portato ai presenti, quale esempio di intercomunicabilità tra persone e tra sistemi, proprio la sua personale ultra-decennale esperienza in organismi che - istituzionalmente - devono gestire tale 'raccordo' tra enti giuridici ed economici diversi, il quadro complessivo è stato tracciato dal prof. Ungari. Egli, partendo dagli esempi della Costituzione brasiliana (che, tra le poche, contiene un articolo per la protezione dei dati personali, l' Habeas data'), della Convenzione di Strasburgo sulla tutela dei diritti umani, su quella di Schengen, in materia di libertà di circolazione delle persone e sulla Direttiva U.E. 95/46, sulla protezione dei dati informatici personali, ha potuto delineare un quadro generale in cui 'trasparenza amministrativa, diritti umani e innovazioni tecnologiche non sempre vanno a braccetto, purtuttavia sono complementari e possono - volendo - arricchirsi vicendevolmente.
I professori Carabba e Perez Cassese hanno individuato - dentro un complessivo scenario nazionale, piuttosto frastagliato ed in fieri - una realtà giuridica scarsamente esplorata a fondo, anche considerando la giovane funzione delle istituzioni considerate o dei ruoli esplicati da quelle già esistenti. La dr.ssa Rollèri, il dr. Ricciuto, il prof. Sandulli ed i cons. Zucchelli e Di Ciolo hanno portato la testimonianza istituzionale, quindi degli organismi soggetti della nuova forma di far comunicazione. Il dr. Libertini ed il prof. Rizzo, benché in veste istituzionale, hanno invece fornito delle nuovissime prospettive di semplificazione e di efficienza normativa.
I professori Russi e Limone hanno invece analizzato taluni specifici aspetti relativi alla ricaduta interna all' istituzione dell' intero fenomeno analizzato, cioè da un punto di vista di organizzazione gestionale delle risorse pubbliche interessate. Il prof. Jean ha poi tracciato dei difficili e riusciti paralleli di gestione della comunicazione da parte dello Stato, mostrando le analogie tra 'l' arte della guerra' scritta dal cinese Sun Tzu circa tremila anni fa e la così detta 'CNN politics' applicata alla Guerra del Golfo di due anni or sono.
La relazione dorsale, comunque, ha voluto dimostrare come Comunicazione e Tecnologia siano intimamente e per vari aspetti collegate a 6 fattori: globalizzazione del mercato, diluizione dei valori istituzionali/guida, le nuove forme di ricchezza, trasformazione industriale, impatto di nuove e sempre meno costose tecnologie, i cambiamenti climatici ed ambientali. Esse, purtuttavia, si richiamano all' esigenza di 'gestire la presenza dello Stato all' interno di quella che può esser definita 'maxi-area globale'.
Il prof. Carli ha infatti esaminato in particolare tre di queste situazioni: la prima è la globalità dei mercati; essa è, oramai, un fatto di rilevanza non solo giuridica ed economica, ma anche sociale, oltre che tecnologica. L' essere l' Italia, da oltre trenta anni, nel Mercato Comune ed, ora, nel Mercato Globale rafforza la necessità di gestire culturalmente - prima ancora che tecnicamente ed oltre che normativamente ed industrialmente - tale presenza. Ciò vale per gli operatori privati, ma anche per lo Stato-apparato e le pubbliche amministrazioni. Ne consegue non solo la necessità di una Comunicazione non 'auto-referente', ma anche di una inter-comunicabilità tra i diversi sistemi di valori, quali sono i sistemi giuridici ed economici di ogni Paese.
La seconda situazione, che rafforza la precedente, è la standardizzazione dei beni, prodotti o servizi, che costituisce un elemento chiave per capire ed interpretare la portata della normativa comunitaria, ma anche internazionale. tale concetto si applica alle norme ed alle istituzioni, prima ancora che ai prodotti e servizi; infatti, costituisce una categoria culturale che rappresenta un modo di agire in un contesto socio-economico in cui le barriere territoriali e giuridiche, tecniche ed atecniche, sono tendenzialmente destinate a scomparire sempre più. Conseguenza di ciò è, in primo luogo, la completa concorrenzialità dei prodotti - per i quali oramai i propri fattori produttivi sono resi equiparati - . Concorrenzialità, però, anche di istituzioni e di norme: in un contesto senza più barriere e con prodotti sostanzialmente a qualità (minima) standardizzata, vince l' operatore che introduce maggior valore aggiunto (a minor costo).
La terza situazione è quella della connessione di reti ed infrastrutture. Essa è ben evidenziata dalla esistente e crescente rete di connessioni (tlc, trasporti, strade, elettrodotti), che costituiscono la infrastruttura industriale ed istituzionale (a seconda del punto di vista) di aree geo-economiche sempre più vaste, tendono oggi ad esser non solo liberalizzate da vincoli di carattere pubblico, ma anche ad essere standardizzate. Ciò implica che, facilmente, un qualsiasi dato comunicazionale può venir inviato e ricevuto da una parte all' altra della U.E., anzi del mondo. A tale proposito, è stato ben proposto l' esempio, già da anni concreto, del tele-lavoro svolto da differenti società facenti parte di uno stesso gruppo, ma posizionate in Stati diversi, che lavorano su uno stesso processo produttivo, fanno sì che questo non si svolga nell' arco giornaliero ordinario, ma in un periodo di tempo virtuale, che può anche essere istantaneo. Anche l' esempio della tele-finanza e le implicazioni tributarie, amministrative e sociali di questa e dello stesso tele-lavoro hanno portato i convegnisti ad immaginare quanto sia attuale la prospettiva della gestione virtuale delle informazioni.
In questo quadro, conseguentemente, l' idea emersa dal convegno e sottolineata dal prof. Carli è quella che la stessa nuova dimensione - globale, multinazionale, interconnessa, standardizzata - in cui deve competere l' operatore (privato e pubblico) nazionale conduce alla necessità di una gestione della propria presenza sul campo concorrenziale, attraverso una attenta strategia culturale e normativa, oltre che industriale. In caso contrario lo scenario che si può presentare può esser quello che, reso con un immagine tratta dalla fisica, è quello dei 'vasi comunicanti': i liquidi interconnessi si ripartiscono nei vari vasi a seconda del loro peso specifico; in altre parole, l' operatore - sia esso privato o, peggio ancora, lo Stato - qualora non riesca a costruire e comunicare una immagine si stabilità e ricchezza, risulta un perdente.
Ciò che conseguentemente si propone l' ACCADEMIA EUROPEA è di approfondire in linea teorico-pratica due aspetti ai primi collegati: la valutazione della efficienza delle norme e l' analisi dell' apporto tecnologico al mercato del lavoro, risposte concrete per prevenire gli effetti negativi dei 'vasi comunicanti'.
A questo quadro che, poi, i futurologi indicano come comportante esso stesso vari squilibri e micro-conflitti a livello globale ed internazionale, il Carli propone la costruzione di una interessante teoria: quella delle micro-aree economiche. Sostanzialmente: considerate le tre situazioni sopra descritte, vista la nascita di crescenti squilibri economici e sociali con conseguenti conflitti sempre meno gestibili da parte delle autorità nazionali 'classiche', si propone di riconoscere giuridicamente quanto economicamente (e di fatto) già si viene variamente producendo, cioè le micro aree economiche. Queste, all' interno di una rete istituzionale intessuta da organismi internazionali e sovranazionali (quali l' ONU e la U.E, o loro equivalenti, anche su più livelli sovrapposti) e rappresentando delle aree omogenee di valori e ricchezza, potrebbero fornire le essenziali funzioni di stabilità sociale che oggi sono proprie dell' istituzione 'stato'.
Conseguentemente, da questo esame dì quello che è il tema conduttore dei lavori, emerge la necessità di studiare ed interpretare, approfondire ed applicare i problemi della COMUNICAZIONE e quelli della intercomunicabilità; comunicazione di azioni, di fini, di risultati, sia a livello privato che pubblico; intercomunicabilità tra sistemi di valori, giuridici ed economici. Sembra quindi chiaro che, quello che ieri poteva esser solo un problema tecnologico (la concreta possibilità, cioè, di connettere il lavoratore ed il cittadino con un ufficio o un' istituzione) ora diventi grave problema sotto tanti e diversi punti di vista. Nel campo tributario, ad esempio: tassare il flusso di reddito virtuale e le nuove forme manifestanti ricchezza, nonché una generale ridefinizione del sistema impositivo che consideri l' incongruenza delle vecchie categorie reddito/consumo e territorio (per puntare sui flussi di ricchezza); in quello sociale: calcolare gli spostamenti di masse intere di individui, la loro stanzialità, i costumi ed i consumi; in quello economico: sviluppare gli indici macroeconomici, quale il P.I.L. ad esempio (ora che l' economia nazionale risulta collegata ed interconnessa con quella di area); in quello giuridico: come si tutelano i lavoratori, gli utenti, i dati.
Quindi il misurare la efficienza della rete normativa e l' analizzare il nuovo sistema produttivo nazionale rappresentano due attività che non possono prescindere dalla considerazione di quanto avviene al di fuori del nostro Paese. Noi siamo all' interno di una area giuridica che - oramai - risulta, volutamente o meno, di diritto o di fatto, grandemente integrata. Ci troviamo, altresì, per i detti sei motivi, all' interno di una area geografica che si va progressivamente addensando e commistendo (e che tocca, non solo l' area dell' Europa Orientale, ma anche il Bacino Mediterraneo), tanto da divenire - a breve - anche una area economica tendenzialmente e forzatamente omogenea. In questo ambito, pertanto, misurare l' efficienza di una norma vuole anche e soprattutto significare valutare quale potrà essere la probabile ricaduta di una norma (esistente od in fieri) o di una tendenza normativa estera od internazionale o comunitaria, e viceversa. Essa, pertanto, è strettamente unita ad una valutazione della efficacia, cioè della sua concreta capacità di perseguire attivamente gli scopi prefissatisi, avuti presenti i mezzi predisposti. E' ovvio che questo discorso ci porta all' analisi comparativa dei costi ed all' esame qualitativo dei risultati. Controlli, questi, fin' oggi ritenuti di esclusiva pertinenza della azienda privata; ora, anche dell' azienda-P.A. e dello Stato nel suo complesso