(relazione di C.C. Carli al convegno ' Giornata nazionale del diritto alla Giustizia ', Roma 29.05.2002 )

Sommario:

1) saluti e presentazioni; 2) impostazione dei problemi / prospettazione di soluzioni; 3) diamo i numeri!; 4) ..' c'è del marcio in Danimarca ? ' ; 4.1) considerazioni strutturali (+ antropologiche e - giuridiche) - Approccio culturale; Omogeneità normativa; Litigiosità e rapporti umani; 4.2) qua dro sinottico di comparazione tra strumenti di composizione tra aspettative / controversie; 4.3) attività di composizione stragiudiziale delle controversie - punti essenziali e proposte di Co.VALORI e di AssoUtenti; 5) L'attività di conciliazione in Italia; 6) Il Sistema-Paese.

cenno di saluto:

Autorità, Signore e Signori, desidero innanzitutto porgere un ringraziamento agli Organizzatori di quest'importante ed interessante iniziativa, che si pone sicuramente al centro di uno dei settori che più 'toccano il cuore' (..e non solo!) dei Cittadini, siano essi Utenti, Consumatori, Lavoratori o Imprese.

Porto altresì il saluto di due entità che qui rappresento - CO.VALORI, Accademia Europea e AssoUtenti - che hanno proprio nell'accesso / esercizio del diritto alla Giustizia, uno dei filoni tematici più curati.

In effetti, ritengo che il mio contributo ai lavori - pur nella sua limitatezza - possa 'incarnare' quello che so costituire un motivo primo dell'iniziativa: creare una Cultura dell'incontro, o meglio ritenere che la Cultura sia un 'Incontro' .

Voglio dire che rappresento Co.VALORI, Accademia Europea e ASSOUTENTI, entità che possiedono - quale principale finalità quella di contribuire alla crescita tecnologica dell'intera Società civile, attraverso la rappresentanza degli interessi di alcune Comunità di Utenti, avendo come parametri precipui l'Etica e l'Eco-impatto.

Orbene, il mio intervento potrebbe svolgersi in due modi o con due chiavi di lettura: l'uno, economico-sociale; etico-giuridico, l'altro .

Nel primo senso, essenzialmente si tratta di valutare in termini di costo/beneficio (efficacia e efficienza, per singoli, imprese, Stato) cosa convenga fare per risolvere un problema.

Nel secondo senso, si tratta in pratica di determinare i principi del comportamento (regole e qualità), cioè come impostare la scelta.

In questa sede, pertanto, mi limiterò ad impostare il discorso generale, tracciando le principali linee di entrambe i due citati criteri.

problema / soluzione:

Per quanto mi concerne - esponente di enti per la tutela dei Consumatori (rispetto i Diritti Diffusi), l'uno e per la valorizzazione di Utenti (circa la Qualità Professionale), l'altro - vorrei sottoporre alla paziente attenzione dei Convenuti alcune riflessioni, attinenti ai due citati criteri.

I l mio contributo potrebbe pertanto così sintetizzarsi:

esistono dei problemi:

- come costruire un sistema di definizione delle liti, in cui peraltro sia possibile un semplice, facile ed equo accesso alla Giustizia ?

- come garantire a Impresa e Cittadino (comune, 'Utente', o 'Consumatore') una soluzione rapida delle proprie controversie ?

possono prospettarsi delle soluzioni:

- incentivare - da un punto di vista legislativo e finanziario - il ricorso a strumenti conciliativi;

- rendere omogenei e strutturati i vari sistemi oggi esistenti, sia in capo civilistico che amministrativo ed in particolare quelli delle Camere di Commercio (specie per il ' Cittadino-comune ') e delle Associazioni consumeristiche (specie per il ' Cittadino-utente ' e per il ' Cittadino-consumatore ');

- utilizzare (omogeneizzandole e normativizzandole) le altre strutture private per ipotesi di soluzioni tipicamente stragiudiziali, quali quelli classici di arbitraggio o quelli innovativi nel campo internazionale;

- riconoscere l'esperienza delle Associazioni consumeristiche nel campo della conciliazione, implementare accordi tra Enti e/o Associazioni industriali e Associazioni consumeristiche, perfezionando l'accordo con UNIONCAMERE

diamo i numeri !

Pur tenendo conto che (a) si tratta di una stima, essendo comunque riservati i dati veri, che (b) non si considerano le pur esistenti differenziazioni tra settori merceologici, che (c) vi è una differenza - anche notevole - tra azienda industriale e finanziaria, credo si possa ritenere che per un'azienda media (calcolato in 50 - 100 mld. fatturato):

i costi del contenzioso siano dati da (stimabile in circa 2 mld/a.) :

dipendenti addetti; consulenti esterni;

a cui vanno ad aggiungersi quelli per (totale difficilmente valutabile in astratto) :

risorse sottratte ad altri compiti; insoddisfazione dei clienti; impatto 'antimarketing' dell'attività; costi beni recuperati (minor valore e spese di immagazzinamento);

a fronte di ciò, si pongono i ricavi del recupero 'contenzioso' (per un totale stimabile come pari al 30%) :

crediti; beni; risarcimento assicurativo.

Quindi, considerato un fatturato di un'azienda media, il rapporto tra i costi diretti ed indiretti da contenzioso ed il fatturato complessivo, può essere anche elevato !

Ma cosa accade per le piccole imprese ? ...ed evidentemente il problema per le imprese di grandi dimensioni è risolvibile con un buono e ben strutturato servizio legale.

c'è del marcio in Danimarca ?

considerazioni strutturali (+ antropologiche e - giuridiche)

 Approccio culturale

L'impresa deve capire che la litigiosità rappresenta un costo e che l'approccio al cliente (con il quale, eventualmente, si potrà avere un rapporto anche in futuro) ha un suo proprio costo: potrebbe risultare persino ridicolo parlare di marketing e di pubblicità per acquisire clienti, per poi perderli a motivo di una non sufficiente cura.

Quindi, siccome l'Impresa rappresenta un'entità organizzata al fine di raggiungere il profitto economico (che di norma è dato dalla differenza tra costi e ricavi), non si può non adottare un criterio di valutazione dei costi dei procedimenti interni e, in definitiva, l'adozione di un sistema di regole, che oggi è anche definibile come ' processo Qualità '. ..E, guarda caso, esso è molto simile a quanto ora previsto dai 'modelli comportamentali' per determinare la responsabilità etico-sociale dell'impresa .

Omogeneità normativa

In Italia esistono esempi vari di attività stragiudiziali e 'paragiudiziali', per lo più introdotte sulla spinta di cicliche esigenze di semplificazione burocratica. Nel processo civile, nel rito di lavoro privato e pubblico, per le questioni matrimonialistiche e da ultimo per la materia degli appalti pubblici, se ne prevedono altrettanti esempi.

Ora, personalmente credo che lo sforzo necessario debba essere non solo quello del 'Cittadino-impresa' e del 'Cittadino-Consumatore' nell'approcciare i problemi, ma anche quello del Legislatore nazionale e comunitario: essi debbono rendere omogenei gli istituti e strutturati gli interventi in tema di 'metodi alternativi di ricorso alla Giustizia' .

Non ci deve essere una 'giustizia 'privata', o peggio una 'giustizia per ricchi'; ci deve però essere un equo accesso alla Giustizia .

Evidentemente, è dovuta la massima attenzione alla generale tendenza per un'eccessiva normativizzazione: troppe regole paralizzano e burocratizzano quello che deve essere un modo semplice di arrivare a chiudere le vertenze. Quindi le regole devono limitarsi a definire alcune garanzie minime del procedimento, come già fa la direttiva europea e come si fa nell'accordo quadro in seguito descritto.

Litigiosità e rapporti umani

Nel recente Quadro I.C.E. , tra le caratteristiche della composizione stragiudiziale delle controversie che colpiscono la mia immaginazione - oltre gli aspetti dei costi collegati al processo -, c'è quello del suo carattere di disponibilità da parte dei singoli: essi non si spogliano delle proprie vicende e volontariamente negoziano le proprie posizioni .

Quindi, nella CONCILIAZIONE a differenza che nelle altre procedure , alla fine non ci sarà 'una delle Parti' che avrà 'ragione', bensì ci saranno due 'Entità' che avranno motivi per coesistere . Non ci sarà 'definizione conflittuale delle ragioni', bensì 'composizione dei conflitti'.

quadro sinottico di comparazione tra

strumenti di composizione di aspettative / controversie

NEGOZIAZIONE

CONCILIAZIONE

ARBITRATO

PROCESSO CIV.

Disponibilità diritti

Volontario

Volontario

Volontario

Coattivo

Vincolatività

se c'è accordo, vale come contratto

se c'è accordo,in genere vale come contratto

Vincolante, soggetto ad impugnazione in casi limitati

Vincolante, soggetto ad impugnazione

Ruolo del terzo

Nessuno

scelto dalle parti con potere di facilitare, in genere esperto nella materia del contendere

Scelto dalle parti, con potere di decidere, di norma esperto nella materia del contendere

Non scelto dalle parti, con potere di decidere, non necess. esperto nella materia del contendere

Formalismo

assente, di norma

assente, di norma

Presente, con regole proced. Talora determinate dalle parti

Elevato, con regole proced. Predeterminate e rigide

Natura del procedimento

prove, argomenti ed interessi sono presentati senza formalità

prove, argomenti ed interessi sono presentati senza formalità

Consente ai contendenti di presentare prove ed argomenti

Parti possono presentare prove e argomenti

Risultato

Ricerca di soluzione mutuamente soddisfacente

ricerca di soluzione mutuamente soddisfacente

Lodo, talora accompagnato da motivazione

Sentenza, con motivazione

Natura giuridica

Privato

Privato

Privato, se non vi è impugnazione

Pubblico

attività di composizione stragiudiziale delle controversie

- punti essenziali e proposte -

1) soluzioni rapide del contenzioso sono un elemento della qualità del prodotto o servizio. Come tali paiono rappresentare un interesse sia del Consumatore che dell'impresa

2) efficacia, economicità e funzionalità delle procedure.

3) il costo non è solo l'aspetto economico della procedura, ma è la condizione unica di successo dell'istituto della conciliazione nel settore delle controversie di consumo. Il costo contenuto consente di attivare convenientemente azioni verso comportamenti avversi agli interessi del Consumatore, che alcune imprese mantengono sapendo che nessuno avrebbe interesse a ricorrere per via giudiziaria.

•  pluralità di modelli di conciliazione, con pari dignità, tutti ispirati alla Raccomandazione UE, comprese conciliazioni on-line.

•  rispetto di criteri standard definiti da Normativa-quadro ( oggi, non esistente ) ; eventuale omologazione di un Giudice ( oggi, esistente solo per taluni lodi arbitrali ) o di un Ente-terzo (Ministero, Autorità, o Ente apposito) ( oggi, non esistente ) .

6) volontarietà di una fase conciliativa nelle controversie di consumo.

•  protocolli d'intesa (Imprese / Ass. Utenti, Consumatori) che recepiscono questi principi, adattandoli alle specificità.

8) estensibilità generale (cioè, non solo per 'questioni consumeristiche') di tali procedure .

L'attività di conciliazione in Italia

La cultura della mediazione e' una cultura condivisa dalla gran parte delle Associazioni di Consumatori e di Utenti; e' una 'cultura del dialogo', insita negli stessi principi ispiratori di tali Entità, che coglie fatti e ragioni delle controversie affrontate e degli interessi coinvolti : l'intento non è di perpetuarle, ma di risolverle, contribuendo così a ricreare condizioni di coesistenza, di rapporti trasparenti e fondati su regole.

L'esperienza di conciliazione in Italia è già radicata , soprattutto per merito delle Associazioni di Consumatori, di alcune aziende più 'illuminate', oltre che dell'UNIONCAMERE e delle Camere di Commercio. E' un percorso che si intreccia con l'avanzare, della legislazione italiana e della legislazione comunitaria, spesso più esplicita e decisa .

E' in questo contesto normativo, istituzionale e sociale, quindi, che vanno visti i tentativi dei vari Enti coinvolti per elaborare efficaci ed equi modelli di accesso alla Giustizia, nonché letti gli sforzi compiuti dal Legislatore.

In particolare, si può sostanzialmente affermare che l' esperienza di conciliazione e arbitrato in Italia si è sviluppata su quattro impostazioni :

A - quella fondata su protocolli di intesa fra Associazioni di Consumatori e Aziende o Associazioni di imprese e legittimata dalla Raccomandazione UE;

B - quella fondata sulla L. 580/1993 che ha riformato il sistema Camere di Commercio.

C - la terza, fondata essenzialmente sull'attività di organi giudiziari o amministrativi, prevista da norme specifiche.

D - inoltre deve essere annoverata quella gestita da entità private, fondata essenzialmente sulle norme civilistiche.

Sono del parere che sia sicuramente possibile - oltre che auspicabile, specie al fine di evitare una 'giungla' giuridica ed un ritorno alle forme di giustizia locali, propri dell'Italia dei Comuni ('frazionata') - costruire un rapporto sinergico tra le impostazioni .

Impostazioni 'diverse' ma non 'divergenti' che presuppongono, peraltro, l'accettazione del principio della ' rappresentatività degli interessi consumeristici ', nonché di quello della conduzione etica delle attività economiche .

Infatti, teoria e prassi consolidate dimostrano che non si deve parlare di 'un' modello di conciliazione, ma di 'modelli' di conciliazione. La scelta di questo o quel modello è influenzata dalla condizione, dall'atteggiamento e dagli obiettivi che le controparti hanno .

E' evidente che un conflitto di interessi tra due imprese porta a scegliere l'arbitrato o una commissione in cui sia preminente il ruolo del soggetto super-partes.

Molto diverso è il caso di una lite che nasca in un rapporto destinato a perdurare anche dopo che la lite sarà o no composta, motivo per il quale la procedura extragiudiziale cui si ricorre ha il carattere di ricerca di giustizia coesistenziale.

Diverso ancora è il rapporto tra azienda e utente e Consumatore che si ponga in una logica di fidelizzazione del cliente.

In questo contesto deve essere assicurato ad entrambe le parti in contrasto il diritto a chiedere il verdetto di un soggetto super partes. Però prima di arrivare a questo, sono possibili ed auspicabili soluzioni diverse, ugualmente conciliative, extragiudiziali e concordate fra le due controparti.

 Il Sistema Paese

Abbiamo finora visto alcuni aspetti problematici della gestione del contenzioso, per Imprese e Consumatori.

Abbiamo intravisto che considerare tali problematiche, non vuole solo dire 'gestirne gli aspetti giuridici', ma anzi necessita di un intervento più profondo, che è di tipo sociale e psicologico e economico.

Ritengo di poter affermare che tutto ciò vale anche per lo Stato, visto come insieme di soggetti economici che agiscono nel mercato territorialmente di competenza.

Bisogna tuttavia dire che vale anche per lo Stato visto come attore : quando agisce direttamente con attività economiche, ma anche - più in generale - quando pone in essere quelle attività di strategia e gestione che gli sono proprie.

Il problema è tutt'altro che semplice, né di poco conto e non si può ridurre alle poche parole di questa limitata trattazione.

Desidererei quindi solo richiamare alcuni tentativi di studio dei problemi coinvolti. Tra questi voglio citare l'apprezzabilissima opera di misurazione dell'efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa operata in seno al C.N.E.L. ed all'ISTAT e che è servita da approfondimento per le concrete fattispecie poste in essere nelle varie amministrazioni locali e centrali.

Si tratta, in primo luogo, di esaminare la valutazione dei servizi resi e degli atti emessi dalle amministrazioni giudiziarie (personale amministrativo e giudiziario) al fine di determinare la sua incidenza nel bilancio pubblico ed il rapporto costo/beneficio a cui da luogo.

Ma, come la mole di norme intervenute dimostra, è molto difficile parlare di costi in questo settore. E poi: come misurare il grado di 'gradimento del cliente' (come Utente, Cittadino e Contribuente ) ?

Proprio a tale proposito desidero rammentare che oramai viviamo in un ambiente di concorrenzialità , dove non solo i prodotti e i servizi sono in gara, ma anche le norme e le istituzioni; quindi, i Sistemi-Paese !

C'è comunque da osservare che esiste un gruppo di funzioni pubbliche (quali la difesa, l'ordine pubblico, l'amministrazione generale) in cui risulta pressoché impossibile adottare una metodologia di valutazione basata sull'output fisico. Per altre, come la Giustizia, tale valutazione appare possibile, ma con grandi difficoltà. E ciò, anche se sono stati individuati degli indicatori di eff./eff. (movimento e durata media dei procedimenti, ecc..), sempre di ordine quantitativo però, mai qualitativo.

Proprio in tale ultimo contesto, riemerge l'importanza e la pregnanza di effettuare un discorso di carattere etico-giuridico, oltre che economico-sociale: è nel contesto dei 'grandi numeri' - statale e comunitario - che infatti ha un senso richiamarsi al rispetto di regole nei rapporti Cittadino-Cittadino, Cittadino-Istituzioni, Istituzioni-Istituzioni. Regole tendenti ad una Qualità ritenuta sufficiente alfine di garantire un'omogeneità di condizioni per la vita. In due parole: riscoprire l'Etica sociale .

In conclusione, da questa sommaria disamina ritengo appaia chiaro come enorme sia l'importanza di agevolare uno strumento efficiente per l'eliminazione di controversie , oltre che poco costoso - anzi produttivo di pacificazione - per la Comunità .

E ciò, anche perché - giustamente regolamentato e senza preclusioni per quanti appartengano alle così dette 'nuove professioni' o 'professioni non regolamentate' - esso potrebbe contribuire efficacemente al mercato del lavoro .

Il giorno 29 maggio 2002, organizzato dall'Ass. Cittadinanza Attiva, si è svolto a Roma, presso il Ministero Beni Culturali 'San Michele', un convegno dal titolo: ' Giornata nazionale del diritto alla giustizia '.

Hanno partecipato come Relatori: d.ssa T. PETRANGOLINI (segr. gen. Cittadinanza Att.); avv. S. MACCIONI (resp. naz. giustizia Cittadinanza Att.); avv. A. TRINCIA (segr. gen. agg. Cittadinanza Att.); d.ssa C. MORELLI (resp. inserto 'La Legge' di Italia Oggi); avv. G. AGRIZZI (resp. Ass. Giustizia per i Diritti, Udine); dr. M. ALMERIGHI (pres. Ass. Isonomia); avv. S. BERTI (pres. Organismo Unitario Avvocatura); avv. E.N. BUCCICO (pres. Consiglio Nazionale Forense); avv. C.C. CARLI (pres. Co.Valori e cons. naz. AssoUtenti); on. dr. R. CENTARO (pres. Commissione Bicamerale Fenomeno Mafia); sen. L. MAGNABO' (V.Pres. Commissione Affari Costituzionali); dr. PAOLUZZI (resp. formazione, Ministero Giustizia); dr. MARTELLO (resp. sez. lavoro, Tribunale Milano); prof. G. CONSO (pres. em. Corte Costituzionale); on. d.ssa A. FINOCCHIARIO (resp. giustizia dei D.S.); avv. F. GRECO ( pres. A.I.G.A.); d.ssa D. LUCCA (giornalista); avv. P. MIRANDOLA (pres. Ass. Naz. Forense); dr. P. MORESCHINI (Ass. Adiconsum); avv. D. RUSSO (resp. Ass. Giustizia peri Diritti - Salerno).

C q .Valori , è un'entità che si occupa di coordinare le azioni di associazioni (comunità di utenti; Ass. consumeristiche; Ass. di categoria; ...) e - ove quelle non esistano, siano carenti o esistano solo fuori Lazio - anche di effettuare tutte quelle azioni proprie di dette associazioni consorziate.

Tra queste azioni: (A) rappresentare gli interessi degli associati, presso le istituzioni; (B) formazione, (C) informazione e (D) servizi per gli iscritti (pareri, sondaggi, studi, relazioni istituzionali e sindacali, ....).

•  per saperne di più, vai al sito: www.diritto.it/articoli/aigi/comitato/index.html

AssoUtenti , o r ganizzazione di tutela dei cittadini, nella loro qualità di Consumatori e utenti, che fa parte della European Consumer's Association e del Bureau Européenne des Associations des Consommateurs , è una delle associazioni consumeristiche di rilievo nazionale, presente in quasi tutte le regioni, operante in tutti i settori, ma specializzata nei campi: trasporto pubblico, sanità, banche, problematiche dell'informatica e dell'elettronica.

•  per saperne di più, vai al sito: www.assoutenti.it

ICE, ' la risoluzione alternativa delle controversie ', Roma, 2000.

Inoltre, desideriamo ricordare che in un recentissimo Rapporto ISAE (v. ' Vive di trasparenza la buona economia ', in: Il Sole 24 Ore, 17.04.2002, p. 9) viene segnalato come - per motivazioni 'economiche', non 'etiche'! - le priorità nazionali per ricercare una crescita economica omogenea ed equa siano: (A) le norme chiare; (B) la flessibilità, di rapporti e caratteri.

Nel Rapporto ( utilizzato come base, anche per l'Audizione della Prof.ssa Kostoris in Parlamento ), viene altresì evidenziato che la regolamentazione troppo rigida mortifica le opportunità di crescita ed anzi frena la mobilità sociale, che sono individuati come fattori indispensabili alla competitività del Sistema-Paese.

Nella ricerca di una crescita economica del sistema, tre sono individuati essere i criteri fondamentali: Informazione, Interpretazione dei segnali sociali, Certezza ed applicabilità delle conseguenze dei comportamenti.

Informazioni tratte -ma rielaborate - dal citato documento ICE.