Appunti sul convegno: “Pubblica Amministrazione e Settore Privato:

SISTEMI DI CONTROLLO A CONFRONTO” svoltosi a Roma, presso CREDIOP, 9/10.6.99

Relatori al convegno organizzato  da COGEST [1], a cui hanno partecipato soprattutto magistrati, funzionari pubblici e studiosi della materia amministrativo contabile, sono stati: F. PIZZETTI, G. CAIANIELLO, F. SERAO, G. CORSO, M. CARATOZZOLO, G. ABBAMONTE, P. GERMANI, A. GIUNCATO, C. MOSCA, G. COGLIANDRO, L. ANSELMI, M. BIANCHI, G. CORREALE, V. SALAFIA, G. CARBONE, P. MADDALENA, G. TRAVERSA P. ORLANDINI, F, MISTRETTA, L. HINNA, A. PAVAN, G. FARNETI, M. CAMMELLI.

Le relazioni - nel loro complesso - hanno sostanzialmente evidenziato come le nuove realtà giuridiche (quale la c.d. "democrazia globale") ed economiche (come il "mercato globale", che si svolgono sia nella U.E., sia nel contesto mondiale) hanno comportato di fatto - e non solo "di diritto" - una crescente modificazione delle tradizionali istituzioni locali e nazionali. Ciò ha prodotto una sempre più forte esigenza di "trasparenza" nei rapporti economici; concetto, questo, che non rileva solo nel contesto pubblico, ma anche in quello privato. Tanto la P.A., infatti, quanto le imprese (specie se "public companies") si trovano sempre più al centro di revisioni normative sul sistema di controllo e gestione (come la "corporate audit and governance").

Tra le relazioni si ricordano i seguenti argomenti: controllo interno nell'Amministrazione statale e nelle amministrazioni non statali; controlli amministrativi e contabili del Collegio sindacale e delle società di revisione; controllo della Corte dei conti; responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici; responsabilità  in campo societario; metodologie ed esperienze nelle amministrazioni pubbliche e nelle imprese: elementi comuni e differenze; evoluzione degli strumenti contabili in campo pubblico: il caso degli enti locali; controlli, tra riforme amministrative e istituzionali

In particolare, i relatori "magistrati" hanno soprattutto teso a evidenziare le problematiche attinenti alla riforma dei controlli che, seppur non ancora terminata, ha visto quali pietre miliari: le Leggi 241 e 142 del 1990; la Legge 20/1994; la Legge 662/1998; il D.lgs. 77/1995. Le loro posizioni hanno posto in risalto una certa difformità di vedute dai revisori contabili degli enti locali, i quali tendono sostanzialmente a negare o attutire l' impatto del "controllo di gestione" effettuabile dalla Corte dei Conti e dai CoReCo regionali.

Quanto emerso è di particolare interesse e rilevanza pratica per le imprese a partecipazione statale. Come è stato detto, esse sono destinatarie sia di disposizioni nazionali che comunitarie. Sembra derivarne una sostanziale parificazione tra pubblico e privato nella gestione di "attività con rilevanza economica".

La norma italiana, infatti, all' articolo 2093 cod. civ. stabilisce la disciplina generale applicabile alle "imprese esercitate da enti pubblici", nella veste di imprenditori o meno. Anche il regime di pubblicità dei beni (art. 2673 c.c.) non distingue tra soggetti possessori. Così pure è per l' articolo 1322 c.c., che non distingue tra privato e pubblico per quanto concerne la potestà di autonomia patrimoniale e per l' articolo 2043 c.c., per ciò che riguarda l' assoggettamento a responsabilità contrattuale. Infine, la Corte Costituzionale ha oramai consolidato il criterio secondo cui i fini pubblici e quelli collettivi possono esser raggiunti tanto da soggetti pubblici, quanto privati. Ciò ha aperto peraltro la possibilità ad una sempre più estesa "privatizzazione" di attività anche in settori prima di assoluta pertinenza statale (come ad esempio la costruzione / gestione / utilizzazione di grandi infrastrutture).

Da un punto di vista comunitario, più decisa è stata la posizione presa da norme e giurisprudenza della Corte, cosa che ha determinato l' apertura sempre più massiccia del mercato e della concorrenza. La Corte di Giustizia ha infatti - oramai costantemente - adottato il principio secondo cui, al di là della qualificazione pubblica o privata, il soggetto deve porre in essere tale attività in base alle regole della concorrenza e qualora fosse lo stesso Stato che - pur indirettamente - lo facesse, porrebbe in essere un vero atto contrario all' articolo 90, paragrafo 1, trattato CEE; unica eccezione è costituita dal c.d. "servizio universale".

In tal senso la U.E. ha provveduto a (1) liberalizzare il settore delle Grandi Reti (Telecomunicazioni, Trasporti, Energia); (2) dichiarare "privati" enti, quale l'Ordine degli Spedizionieri Doganali; (3) dichiarare parificabili a contratti le concessioni; (4) definire "aiuti di Stato" e, quindi, generalmente vietati, le varie forme di intervento finanziario indiretto dello Stato alle imprese (come il sistema delle PP.SS.).

Conseguentemente la "logica d' impresa" si dovrebbe porre anche alla base delle scelte pubbliche, o per lo meno di quelle compiute dall' apparato pubblico "allargato" - a cui non compete la "scelta politica" o strategica - gerente attività economiche, che dovrebbe avere come criterio ispiratore quello della efficienza / efficacia, cioè  quello del rapporto tra finalità / risorse disponibili e risultati raggiunti. All'estero ciò è già stato ritenuto applicabile ad attività di costruzione / gestione di carceri, ospedali ed alla costituzione / gestione di corpi di polizia.  Una "logica di impresa" che - comunque - non dovrebbe (ancora ?) corrispondere ad un mero scopo di lucro, dovendosi fondersi alle istanze della "socialità".

Tutto ciò porterebbe ad una visione "contrattualistica" dei rapporti Stato / Cittadino ed ad un rimodularsi del diritto amministrativo sui canoni di quello privato, allo stesso modo in cui circa duecento anni orsono il diritto pubblico scemava (in parte) verso quello amministrativo.

Essenziale, quindi, in tale ambito dovrebbe essere poter misurare la capacità di rappresentare e perseguire le missioni affidate sulla base di scelte politiche; il potere di controllo pertanto ritorna ad essere uno strumento centrale per la corretta gestione, non solo per la correttezza e la legittimità dell' azione. A tale proposito è stato richiamato il contenuto del precedente convegno "i costi della inefficienza", di cui è stato anche fornito un libro (che si allega alla copia della relazione per l' Ufficio Documentazione) con interessanti spunti di riflessione e confronto.

16.6.1999

avv. Carlo C. Carli

consigliere segretario COGEST