Comitato economico e sociale europeo

INT/207 - Cooperazione per la tutela dei consumatori

Bruxelles, 29 gennaio 2004

P A R E R E

del Comitato economico e sociale europeo

in merito alla

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla cooperazione fra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ('regolamento in materia di cooperazione per la tutela dei consumatori') COM(2003) 443 def. - 2003/0162 (COD)

                                Il Consiglio, in data 1° agosto 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla

 

                                Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla cooperazione fra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ('regolamento in materia di cooperazione per la tutela dei consumatori')

   COM(2003) 443 def. - 2003/0162 (COD).

 

                                La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore HERNÁNDEZ BATALLER, in data 16 dicembre 2003.

 

                                Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato all'unanimità il 29 gennaio 2004, nel corso della 405a sessione plenaria, con 68 voti favorevoli e 4 astensioni il seguente parere.

 

 

1.            Introduzione

 

1.1                            Il Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea[1] ha evidenziato la necessità di definire un quadro giuridico per la cooperazione tra le autorità pubbliche incaricate di applicare la legislazione in materia di tutela dei consumatori.

 

1.2                            Nella comunicazione 'Seguito dato al Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'UE'[2], la Commissione si è impegnata a proporre uno strumento giuridico di tal fatta.

 

1.3                            Nella recente 'Strategia per il mercato interno, priorità 2003-2006'[3], veniva ribadita la necessità di migliorare l'esecuzione della normativa relativa al mercato interno, per garantire la fiducia dei consumatori nel mercato interno, e tale proposta veniva considerata una priorità.

 

1.4                            Ciascuno Stato membro ha definito un sistema di esecuzione della normativa adattato alle proprie leggi ed istituzioni. Tali sistemi sono stati creati per far fronte ad infrazioni confinate sul piano nazionale e non sono pertanto adeguati alle sfide poste dal mercato interno. Le amministrazioni nazionali non sono competenti per intervenire in merito ad infrazioni che esulano dalla loro giurisdizione.

 

1.5                            Ne risulta che il sistema di esecuzione della legislazione del mercato interno non è adeguato a far fronte alle necessità di tale mercato, e che per il momento non è in grado di rispondere alle sfide che vengono poste dalle pratiche sleali degli operatori economici che cercano di profittare, nella fattispecie, delle opportunità offerte da Internet.

 

1.6                            Per assicurare il buon funzionamento del mercato interno, eliminare le distorsioni alla concorrenza e garantire la tutela dei consumatori, la Commissione considera indispensabile applicare in modo coerente ed efficace le diverse legislazioni nazionali in materia di tutela dei consumatori.

 

2.            La proposta di regolamento

 

2.1                            Gli obiettivi generali del regolamento consistono nel garantire un buon funzionamento del mercato interno e un'efficace tutela dei consumatori all'interno dello stesso.

 

2.1.1                         Il regolamento proposto prevede due percorsi specifici allo scopo di conseguire entrambi gli obiettivi:

 

–        disporre la cooperazione fra le autorità di vigilanza per quanto riguarda i casi di infrazione intracomunitaria che destabilizzano il mercato interno. Ciò allo scopo di garantire che le autorità di vigilanza collaborino in modo efficiente ed efficace con le controparti degli altri Stati membri; e

 

–        contribuire a migliorare la qualità e la coerenza dell'esecuzione della normativa in materia di tutela dei consumatori e a controllare che gli interessi economici dei consumatori siano tutelati. Questo secondo obiettivo costituisce un riconoscimento della capacità dell' UE di contribuire a migliorare la qualità dell'esecuzione attraverso progetti comuni e lo scambio di buone prassi su un'ampia gamma di attività di informazione, istruzione e rappresentazione. Viene inoltre riconosciuto il contributo dell'UE al monitoraggio del funzionamento del mercato interno.

 

2.2                            Questi obiettivi e queste impostazioni hanno determinato la scelta della base giuridica e del relativo strumento. La Commissione ha scelto come base giuridica l'articolo 95 del Trattato.

 

2.3                            Il campo d'applicazione del regolamento, che si limita alle infrazioni intracomunitarie della legislazione UE che tutela gli interessi dei consumatori, sarà notevolmente ampliato con l'entrata in vigore della direttiva quadro che vieta le pratiche commerciali sleali.

 

2.4                            Le autorità competenti, la cui designazione è demandata agli Stati membri, svolgono un ruolo centrale nell'ambito del regolamento proposto. Questo dispone inoltre l'istituzione, da parte di ciascuno Stato membro, di un ufficio di collegamento unico incaricato di garantire un adeguato coordinamento fra le autorità competenti designate dagli Stati membri.

 

2.4.1                         Le autorità competenti sono definite come autorità pubbliche con responsabilità specifiche in materia di esecuzione della normativa relativa alla tutela dei consumatori. La proposta inoltre garantisce che possano essere designate in qualità di autorità competenti solo le autorità dotate di un minimo di poteri di indagine e di esecuzione.

 

2.4.2                         L'attuale proposta non modifica o sminuisce in alcun senso il ruolo svolto dalle organizzazioni dei consumatori per quanto riguarda l'esecuzione della legislazione, soprattutto per le controversie transfrontaliere.

 

2.4.3                         Il regolamento proposto istituisce una rete di autorità competenti e un contesto per l'assistenza reciproca che completa i dispositivi esistenti in ciascuno Stato membro o i meccanismi aventi competenza settoriale esistenti a livello comunitario. La rete proposta mira a fornire una soluzione al problema dell'applicazione della normativa per far fronte rapidamente ai casi più gravi di violazioni transfrontaliere, effettuate in particolare nel tentativo di sfruttare le libertà del mercato interno a danno dei consumatori.

 

                                La designazione delle autorità pubbliche competenti in materia è demandata agli Stati membri, per tener conto delle disposizioni costituzionali che reggono nei vari paesi l'applicazione della legislazione in materia di tutela dei consumatori. Negli Stati membri in cui attualmente non esistono, non sarà necessario istituire nuove autorità pubbliche competenti in materia. Le responsabilità limitate previste dal regolamento potrebbero infatti essere attribuite ad autorità pubbliche già esistenti.

 

2.5                            L'efficacia della rete istituita con la proposta dipende dai diritti e dai doveri in materia di assistenza reciproca.

 

2.5.1                         La base dell'assistenza reciproca è il libero scambio di informazioni, in condizioni di riservatezza, fra autorità competenti. La proposta definisce un sistema di scambi su richiesta e, a livello altrettanto importante, scambi spontanei.

 

2.5.2                         Se l'informazione trasmessa conferma l'esistenza di una violazione intracomunitaria, ai sensi della proposta le autorità competenti intervengono per porre fine immediatamente alla violazione.

 

2.5.3                         Il principio generale stabilisce che le autorità competenti possono intervenire contro i professionisti nell'ambito della giurisdizione di loro competenza, indipendentemente dal luogo in cui si trova il consumatore.

 

2.5.4                         È prevista inoltre la possibilità di scambiare informazioni con le autorità competenti dei paesi terzi nell'ambito di accordi bilaterali.

 

2.6                            Il ruolo della Comunità si limita a misure di sostegno che migliorano il livello generale di esecuzione della legislazione e la capacità dei consumatori di far valere i propri diritti, favorendo lo scambio delle migliori prassi e coordinando gli sforzi nazionali in modo da evitare doppioni e spreco di risorse.

 

2.7                            La proposta prevede la raccolta di dati statistici sui reclami pervenuti alle autorità competenti e la creazione di banche dati elettroniche aggiornate destinate a venir consultate dalle autorità competenti, il coordinamento delle attività d'attuazione della legislazione e la cooperazione amministrativa.

 

2.8                            Per l'attuazione in pratica del regolamento viene disposta l'istituzione di un comitato consultivo destinato ad assistere la Commissione nello svolgimento delle procedure. Tale comitato sarà composto, in particolare, da rappresentanti delle autorità competenti.

 

3.            Osservazioni generali

 

3.1                            Il Comitato condivide gli obiettivi della proposta della Commissione. In tal senso, in una serie di precedenti pareri il Comitato[4] ha esortato la Commissione a rispettare l'impegno di dare priorità all'applicazione concreta della legislazione esistente ed alla cooperazione tra gli organi incaricati di applicarla, come primo passo per migliorare gli attuali livelli di tutela del consumatore sul piano transfrontaliero. Per applicare la legislazione, la proposta non esclude comunque il ricorso ad azioni civili e non solo penali.

 

3.2                            Nel testo viene indicata come base giuridica l'articolo 95; tale articolo tuttavia riguarda solamente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Date le finalità della proposta della Commissione, volta in particolare a creare un sistema efficace per tutelare gli interessi economici dei consumatori, il CESE si rammarica che il testo non si avvalga dell'articolo 153 e chiede alla Commissione di avviare una riflessione per garantire una miglior utilizzazione di tale articolo.

 

3.2.1                         Il CESE concorda con la Commissione sia sulla necessità di creare, per lo meno, un'autorità competente in ciascuno Stato membro, sia sulla natura pubblica di tali autorità; solo queste infatti possono:

 

–         essere dotate dei poteri d'indagine necessari per impedire violazioni transfrontaliere,

–         fornire garanzie sufficienti per quanto riguarda il rispetto della confidenzialità e il buon esito delle indagini,

–         garantire la tutela di tutti i consumatori,

–         agevolare lo scambio delle informazioni e collaborare nel porre termine alle violazioni transfrontaliere.

 

3.2.2                         Il CESE ritiene che la Commissione dovrebbe svolgere un ruolo più attivo e partecipare alle riunioni di coordinamento.

 

3.2.3                         Dato che la proposta non prevede alcuna misura specifica per risolvere le eventuali controversie tra Stati membri al momento di fornire la prevista assistenza reciproca, la Commissione dovrebbe svolgere un ruolo di mediatore che permetta di proporre le necessarie misure amministrative per incoraggiare tale assistenza. Ciò soprattutto in considerazione del fatto che la proposta verrà attuata nel nuovo contesto dell'ampliamento il quale, presumibilmente, acuirà i problemi di applicazione del disposto dell'articolo 10 TCE, dato che nella maggior parte dei casi ci si troverà confrontati a culture amministrative non sufficientemente familiarizzate con prassi di tal genere.

 

3.2.4                         La proposta risulta poco chiara sotto il profilo delle condizioni relative alla rinuncia al rimborso di eventuali spese e perdite a seguito di misure giudicate 'infondate' da un tribunale per quanto riguarda la sostanza di un'infrazione intracomunitaria. Si dovrebbe specificare che si tratta di decisioni giudiziarie definitive e pertanto non suscettibili di ricorso. Che succederà se lo Stato membro interpellato ritiene non sia il caso di procedere ad un ricorso e lo Stato membro richiedente risulta di opinione contraria? La proposta non sembra contemplare tale situazione che però, nel concreto, non avrà certo solo carattere ipotetico.

 

3.2.5                         Per quanto riguarda l'assistenza reciproca, è prevista la possibilità di rifiuto laddove la richiesta comporti, per l'autorità interpellata, un onere amministrativo sproporzionato rispetto all'entità dell'infrazione intracomunitaria, in termini di pregiudizio potenziale del consumatore. Si lascia così spazio alla possibilità di commettere negli altri Stati membri una serie di infrazioni de minimis in materia di consumo senza incorrere in alcuna sanzione. Il CESE deplora che si possano verificare situazioni di tal genere, considerato che i reclami in materia di consumo, fatti salvi alcuni casi eccezionali, sono di solito di entità ridotta.

 

3.2.6                         La proposta prevede la possibilità di non dare seguito ad una richiesta di assistenza reciproca qualora questa non sia sufficientemente motivata. La soluzione risulta eccessivamente formale; in tale contesto dovrebbe venir prevista la possibilità di riesaminare tale richiesta entro un lasso di tempo determinato, prima rifiutarla.

 

3.2.7                         Non è neppure prevista la possibilità che uno Stato membro possa ricorrere qualora ritenga infondato il rifiuto di fornire assistenza reciproca da parte di un altro Stato membro.

 

3.3                            Per quanto riguarda le banche dati che raccolgono le statistiche sui reclami dei consumatori, in un contesto di trasparenza, e senza pregiudicare la distruzione dei dati confidenziali, tali banche dati dovrebbero essere accessibili da parte del pubblico, e soprattutto da parte delle associazioni degli industriali e dei consumatori abilitate ad esercitare provvedimenti inibitori transfrontalieri[5]. Andrebbe prevista una possibilità di accesso anche per le università ed i centri di ricerca.

 

3.4                            Il CESE ritiene importante coordinare le attività d'esecuzione della normativa prevista. Considera inoltre che tra le condizioni per lo scambio di funzionari debba figurare la necessità di una formazione preliminare sull'ordinamento giuridico dello Stato membro di 'destinazione', per evitare nella misura del possibile che vi siano problemi relativi alla responsabilità civile.

 

3.5                            La proposta prevede la collaborazione tra Commissione e Stati membri per gli strumenti di cooperazione amministrativa senza tener conto del ruolo rilevante che possono svolgere le organizzazioni della società civile in tali aree, soprattutto per quanto riguarda le associazioni degli industriali e dei consumatori.

 

3.6                            Il Comitato permanente previsto dalla proposta esaminerà e valuterà il funzionamento delle disposizioni in materia di cooperazione. Tuttavia non gli viene attribuita alcuna competenza in materia di assistenza.

 

3.7                            La proposta prevede che ogni due anni, a decorrere dall'entrata in vigore del regolamento, gli Stati membri presentino alla Commissione una relazione sull'applicazione del regolamento. Il CESE si rammarica tuttavia che non vi sia alcun obbligo corrispondente, per la Commissione, di presentare periodicamente una relazione sull'esecuzione del regolamento a livello comunitario, in cui figurino i dati raccolti in tutti gli Stati membri. Tale relazione dovrebbe venir trasmessa al Parlamento europeo ed al CESE.

 

3.8                                                            La definizione del campo d'applicazione del regolamento, attraverso il rinvio, all'articolo 3, lettera a), alla lista tassativa delle direttive di cui all'allegato I, non risulta corretta. L'enunciato della lettera a) dovrebbe avere carattere esemplificativo; esso dovrebbe leggersi piuttosto: '(…) si intendono segnatamente le direttive elencate all'allegato I'.

 

                                Un'alternativa non altrettanto valida potrebbe consistere nell'inserire nell'allegato I almeno le seguenti direttive omesse:

 

–         indicazione dei prezzi (98/06/CEE),

–         etichettatura (79/112/CEE e 2000/B/CE),

–         sicurezza dei prodotti (92/59/CEE),

–         responsabilità del produttore (1999/34/CEE),

–         protezione dei dati (95/46/CEE e 2002/58/CE).

 

3.9                                                            Non sembra giustificato il requisito secondo cui il pregiudizio ai consumatori deve aver luogo in almeno tre Stati membri perché vi sia un coordinamento degli interventi. Al secondo paragrafo dell'articolo 9, l'espressione 'di più di due Stati membri' andrebbe sostituita con 'di almeno due Stati membri' o 'di due o più Stati membri'.

 

3.10                                                          Il rinvio all'articolo 19, paragrafo 2, fatto agli articoli 6, 7, 8, 8, 10, 14, 15, 16 e 17 dovrebbe portare alla concreta enunciazione della procedura da adottare invece di limitarsi ad un semplice riferimento agli articoli 3 e 7 della decisione 1999/468/CE che, oltre tutto, viene così trasformata in diritto interno degli Stati membri.

 

                                Le procedure istituite da questa decisione risultano inoltre eccessivamente burocratiche per essere applicate nel quadro del regolamento. Quest'ultimo dovrebbe prevedere meccanismi di esecuzione specifici e più rapidi.

 

Bruxelles, 29 gennaio 2004.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger BRIESCH

Il Segretario generale

del Comitato economico e sociale europeo

Patrick VENTURINI