La legittimazione ad intervenire nel processo delle Associazioni rappresentative di interessi della collettività: orientamento della giurisprudenza Amministrativa

di Luisa Capicotto

Avvocato in Roma

Dottore di ricerca in diritto pubblico dell’economia

Socio AGEIE

[  …….Emerge anche la importanza svolta nel nostro paese dalle Associazioni, quali formazioni sociali costituite ai sensi dell’art.2 della Costituzione, orientate concretamente a tutelare gli interessi civici, giuridici, economici…di una determinata collettività, che agiscono in difesa dei diritti dei cittadini……… ]

Il Comune di Catanzaro ha presentato a fine gennaio 2007, dinanzi al TAR Lazio sez I- Roma, il ricorso per ottenere l’ annullamento del Decreto emesso dal Ministro della Giustizia Mastella di concerto con il Ministro dell’Economia in data 30.11.2006 nella parte  in cui revoca il Decreto Interministeriale emesso in data 27 aprile 2006 dal Ministro di Giustizia di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze che individuava le tre Città, che avrebbero dovuto essere le sedi della Scuola Superiore di Magistratura, in Catanzaro per il macrodistretto del Sud di Italia, in Latina per il Centro Italia ed in Bergamo per il Nord Italia disponendo lo spostamento della sede permanente meridionale da Catanzaro a Benevento.

Il ricorso al TAR è stato presentato in assenza del provvedimento, a causa della mancata pubblicazione dello stesso, sulla base delle motivazioni dichiarate pubblicamente dal ministro MASTELLA in una intervista rilasciata subito dopo la revoca ed in Parlamento durante lo svolgimento di un question time. Motivazioni ingiuste ed infondate che si basano sulla mancanza di immobili disponibili e sulla posizione decentrata di Catanzaro rispetto alle cinque regioni interessate (Campania, Calabria, Sicilia, Puglia, Basilicata). Palesemente infondate come dimostrato in giudizio per la concreta disponibilità di immobili idonei e per la posizione geografica ottima di Catanzaro nonché per la semplicità ed efficienza di collegamenti aerei, ferroviari, autostradali rispetto a Benevento.

I punti-cardine del complesso ricorso per l’annullamento del Decreto sopradescritto si fondano su Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza nei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di adeguata motivazione, assenza dei presupposti della revoca del precedente provvedimento, mancata ponderazione dei diritti acquisiti e delle aspettative della città di Catanzaro. E, ancora, eccesso di potere per sviamento di potere, violazione dell’art.7 della legge 241/90, violazione dei principi in materia di atti di concerto. In particolare il ricorso si fonda  sulla natura giuridica dell’atto impugnato che non può in nessun caso essere riconducibile ad un “atto politico e dunque non può giustificarsi la ampia “discrezionalità” su cui si fonda il  decreto di revoca impugnato.

La proposizione del ricorso ha suscitato l’intervento spontaneo ad adiuvandum della Associazione Culturale Catanzaro nel Cuore rappresentata in giudizio dall’Avvocato Luisa Capicotto.

Tale associazione  è un movimento civico fortemente attivo nella difesa dei diritti della Città capoluogo di Regione. Essa è una libera associazione di fatto,  apartitica con durata illimitata nel tempo senza scopo di lucro, regolata dallo Statuto e dal Codice Civile, Titolo I Cap III, art.36. Nel caso particolare l’Associazione ha svolto una efficace azione propositiva e persuasiva in difesa dei diritti quesiti della Città ad ospitare la sede della Scuola Superiore di Magistratura per effetto del Decreto interministeriale del 27 aprile 2006, non soltanto tramite azioni di informazione e di invito alla solidarietà delle forze politiche ed istituzionali, indipendentemente dal colore politico, ma anche tramite una azione giudiziaria a sostegno delle ragioni fatte valere in via principale dal Comune di Catanzaro.

Infatti l’ atto di intervento depositato il 19.2.2007, come proceduralmente e  giuridicamente previsto, prima dell’udienza per la discussione della sospensiva del Decreto impugnato, ha svolto la funzione di aderire alle ragioni fatte valere in via principale dal Comune di Catanzaro e trova il suo fondamento nello scopo sociale indicato nell’art.2 dell’atto costitutivo delal Associazione in conformità al quale  essa agisce per perseguire la valorizzazione delle risorse della Città di Catanzaro, esaltandone i soggetti( fisici e giuridici), le iniziative culturali e quant’altro presente nel territorio comunale possa dare lustro, dignità e benessere alla Città, con la finalità di innalzare il livello di qualità della vita dei Catanzaresi, mediante il rispettoso e razionale utilizzo delle ricchezze culturali, naturali, ambientali presenti nella Città Capoluogo di Regione. Tale finalità sociale si pone come presupposto per il riconoscimento della legittimazione a partecipare in giudizio di Catanzaro nel Cuore,  differenza della legittimazione a ricorrere in via principale che ha presupposti più rigorosi secondo l’interpretazione prevalente della Giurisprudenza amministrativa.

La vicenda offre l’occasione per evidenziare  l’orientamento  dei Giudici Amministrativi in merito all’interesse ad intervenire in giudizio riconosciuto in generale alle libere Associazioni Culturali – Civiche- Giuridiche  che agiscono senza scopo di lucro per la difesa dei diritti e degli interessi giuridicamente rilevanti e interessi di fatto di cui sono portatrici tali enti. Infatti l’intervento ad adiuvandum dell’ Associazione Catanzaro nel Cuore si fonda sulla coerenza di fondo con il proprio scopo sociale e sul principio enunciato dai Giudici Amministrativi secondo il quale: “ nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum può essere svolto anche da soggetti aventi un mero interesse di fatto all’accoglimento dell’impugnativa proposta da ricorrente, purchè la posizione giuridica fatta valere dall’interventore sia dipendente, secondaria oppure accessoria rispetto all’interesse fatto valere in giudizio dal ricorrente stesso“ (TAR Lazio Roma Sez II 13.11.2006 n.12320 cfr Cons Stato Sez IV 30 maggio 2005 n. 2804).

Quindi è sufficiente che l’interveniente sia titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale.

In particolare l’atto di intervento è volto a rafforzare  le motivazioni sui principi cardine dell’azione amministrativa, mettendo in rilievo le violazioni di legge sul procedimento amministrativo ex artt 7 e 21 quinquies della L.241 del 1990, insistendo sulla natura di atto amministrativo dell’atto impugnato e sull’obbligo del Ministro di rispettare i canoni del provvedimento amministrativo: obbligo di comunicazione di avvio del procedimento agli interessati che sussiste in ogni caso quando il provvedimento produca effetti pregiudizievoli nella sfera del destinatario (che nel caso di specie è mancato) come recentemente ribadito dal Consiglio di Stato nella (Sent Cons Stato 10.1.2007 n.36 Sez V). Sempre violazione dell’obbligo di comunicazione che sussiste  quando la partecipazione possa incidere sull’esito finale per il miglior perseguimento dell’interesse pubblico (Consiglio di Stato Sez V 23 gennaio 2007 n.209) e nei confronti di tutti  soggetti cui possa derivare un pregiudizio, (segnatamente e senza dubbi il Comune di Catanzaro).

Infine, si evidenzia la mancanza dei presupposti della revoca.  Infatti, ai sensi dell’art.21 quinqies, comma 1, L. 241 del 1990, la revoca di un precedente provvedimento è possibile se vi sono sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico originario ed il provvedimento di revoca deve provenire dallo stesso organo che ha emanato il provvedimento originario. Nel nostro caso nulla di tutto ciò è avvenuto e dunque non ci sono i presupposti di legge per giustificare la revoca. Anzi il provvedimento, ingiustamente revocato, ha fatto sorgere, in capo all’intera comunità locale di Catanzaro- ed al Comune che la rappresenta istituzionalmente – diritti e aspettative qualificate con il consolidarsi di situazioni giuridiche qualificate e differenziate rispetto a tutti gli altri potenziali pretendenti. Pertanto, la revoca sarebbe stata giustificata, solo in presenza di un errore nella precedente motivazione e valutazione di merito del Decreto del 27 aprile 2006. Tutto ciò non sussiste e dunque è profondamente ingiusta la revoca mancandone in radice i presupposti.

Ancora si mette in luce  il difetto di motivazione e di istruttoria a favore della dichiarata reale motivazione per ragioni di affetto e di amicizia nei confronti della città di Benevento, di appartenenza del Ministro, che non possono certamente essere alla base di un atto amministrativo e giustificarne la legittimità e quindi la offesa grave per la Città Capoluogo di Regione, in considerazione della presenza di tutti i presupposti di merito per ospitare  la sede della Scuola del Distretto SUD a differenza di Benevento.

L’Avvocato Capicotto ha insistito per l’annullamento del Decreto 26 del 30 novembre 2006, previa immediata sospensione degli effetti per impedire il consolidarsi della situazione di fatto compiuto che evidentemente si sta cercando di realizzare ed ha chiesto all’Ecc.mo  TAR di disporre ogni verificazione necessaria, ogni opportuna informazione e accesso agli atti relativa al procedimento di formazione del Decreto Impugnato e connessi e conseguenti ritenuti opportuni dal TAR e la produzione in originale del Decreto impugnato.

 In udienza camerale è stato depositato il provvedimento e tutte le parti di comune accordo hanno richiesto al Presidente la sollecita fissazione del merito.

Tuttavia dopo pochi giorni il Ministro, disattendendo gli accordi presi dinanzi all’organo giudiziario, ha con atteggiamento arrogante e prepotente,  sottoscritto con gli enti locali di Benevento e  con il rettore dell’università un’ accordo quadro per la istituzione a Benevento della scuola di Magistratura aggravando e perpetuando l’abuso di potere posto in essere con il decreto impugnato.

Tale condotta ha indotto le parti a chiedere una immediata fissazione della Camera di Consiglio per ottenere la immediata sospensione degli effetti del Decreto, vista la indifferibilità ed urgenza di provvedere a favore delle ragioni del Comune di Catanzaro.

Anche in tale fase processuale l’Associazione già intervenuta ad adiuvandum ha prontamente esercitato ogni facoltà connessa all’interesse a partecipare al processo aderendo alla istanza di prelievo e ai motivi aggiunti al ricorso principale per una sollecita fissazione del merito.

La condotta processuale della Associazione mette in rilievo la importanza di ogni azione civica, campagna di informazione e sensibilizzazione dell’opinione pubblica in difesa degli interessi lesi da condotte abusive di potere e che perseguono interessi privati rispetto al prevalente e superiore interesse pubblico. Nel caso concreto l’eccesso di potere perpetuato va a ledere gli interessi giuridicamente rilevanti qualificati e differenziati di cui il Comune è ente esponenziale. Emerge anche la importanza svolta nel nostro paese dalle Associazioni, quali formazioni sociali costituite ai sensi dell’art.2 della Costituzione, orientate concretamente a tutelare gli interessi civici, giuridici, economici…di una determinata collettività, che agiscono in difesa dei diritti dei cittadini. Il ruolo rilevante svolto da tali enti è reso evidente proprio dalla constatazione delle numerose condotte poste in essere nella pratica economica-giuridica oltre che spesso nella politica, che risultano lesive degli interessi dei cittadini, degli utenti e dei consumatori e in generale delle categorie deboli.

 Proprio su tale principio si fonda la legittimazione ad intervenire in giudizio riconosciuta dal Giudice Amministrativo( v. Consiglio di Stato Sez VI 5.12.2002 n.6657)