L’EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI DELLA CORTE DEI CONTI NEL SISTEMA DELLE AUTONOMIE [1]

Prof. Salvatore Buscema

Nel quadro della collaborazione tra la Link Campus University of Malta e l’Istituto di Contabilità Nazionale (ISCONA), a completamento ed approfondimento del qualificato ed apprezzato Convegno dell’11 marzo 2003- i cui atti sono stati presentati al Presidente della Repubblica nell’udienza del 28 ottobre 2004- è stato organizzato questo Convegno, nella prestigiosa sede offerta dal Presidente del Senato, al fine di contribuire al dibattito sulle riforme istituzionali legato all’evoluzione dello Stato in senso federale e riguardanti, in modo particolare, le funzioni della Corte dei conti nella nuova realtà che vede rafforzata la posizione delle Regioni e degli enti territoriali con le conseguenti modificazioni dei rapporti con lo Stato.

L’esigenza fondamentale è quella di rendere organiche ed effettive le garanzie costituzionali nell’interesse dei cittadini destinatari dei servizi e detentori della sovranità (con il referendum sul passaggio alla Repubblica e con la elaborazione della Costituzione).

La profonda evoluzione, che stiamo vivendo nel periodo più recente, ha dei precedenti storici che mi permetto di richiamare in modo necessariamente sintetico in questa sede.

Non può essere ignorato che il sistema voluto dalla Costituzione repubblicana era ispirato ad una visione organica sia per le autonomie locali con la creazione delle Regioni, sia per il sistema delle garanzie obiettive: controlli e giurisdizione contabile.

Ho avuto più volte occasione di individuare e di segnalare i motivi storici della mancata realizzazione del sistema fondato sulla presenza delle Regioni quali enti comunitari di organico collegamento tra gli enti territoriali tradizionali e lo Stato.

Le pressioni per l’attuazione completa delle Regioni sono durate dal 1948 fino alla riforma tributaria degli anni ’70 che ha realizzato un sistema globale- alternativo alla soppressione delle Regioni a statuto speciale- mortificatore delle autonomie locali e ben lontano dal sistema costituzionale.

In tale periodo, posteriore all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, vanno riconosciuti i meriti della Corte dei conti per gli interventi a favore delle autonomie locali: il riconoscimento della illegittimità costituzionale dei Consigli di prefettura (sent.n.55/1966 della Corte costituzionale); il superamento della responsabilità ex artt.da 252 a 260 t.u. n.383 del 1934; l’allineamento al sistema statale con la legge n.142 del 1990; l’attività svolta dalla Sezione Enti Locali a tutela e collaborazione, che ha trovato solo parziale accoglimento nella legge n.142 del 1990.

Tali meriti hanno avuto un obiettivo riconoscimento con i recenti interventi del Parlamento concernenti le modifiche del titolo V (parte seconda) della Costituzione e con la profonda evoluzione della presenza della Corte dei conti a livello locale.

L’abrogazione degli artt.125 e 130 della Costituzione (effettuata con l’art.9, comma 2, della legge costituzionale n.3 del 2001) fa emergere la volontà del Parlamento di porre tutti gli enti comunitari (dallo Stato al Comune) sullo stesso piano ai fini del confermato art.100 della Costituzione che attribuisce alla Corte dei conti il controllo esterno sugli atti del Governo e sulla gestione del bilancio dello Stato, mentre rimane confermata la partecipazione al controllo esterno “degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria”.

La creazione delle Sezioni regionali di controllo (legge n.131 del 2003)- integrate da due componenti designati da ciascuna Regione- induce a ritenere che il Parlamento ha voluto realizzare una organica collaborazione delle Regioni con le rispettive Sezioni regionali chiamate ad effettuare il controllo sulla gestione della Regione, degli enti locali e degli uffici decentrati dello Stato.

Si delinea, così, un sistema organico che il legislatore ordinario- sotto la resistenza degli apparati tradizionali- non era riuscito a realizzare sulla base dei predetti artt.125 e 130 della Costituzione.

Va sottolineato l’aspetto positivo che comporta l’adeguamento della presenza della Corte dei conti, quale organo di controllo esterno su tutti gli enti comunitari, nell’accertamento della concreta effettività del patto di stabilità, mediante una obiettiva valutazione dei risultati conseguiti secondo i parametri fissati a livello comunitario.

Il rispetto dei crescenti obblighi comunitari comporta il coinvolgimento dei diversi livelli di governo a livello centrale, regionale e locale, e ciò pone l’esigenza di utilizzare in misura maggiore la Corte dei conti per dare effettività al rispetto del patto di stabilità, per contribuire a rendere ancora più efficace il sistema delle amministrazioni pubbliche per risultati e per adeguare efficacemente la funzione giurisdizionale, nel duplice aspetto del giudizio di responsabilità e del giudizio di conto, ai mutamenti intervenuti negli assetti organizzativi pubblici anche in conseguenza dei processi di privatizzazione.

Nella riforma del titolo V della Costituzione con la trasformazione dello Stato in senso federale si pone l’esigenza di definizione di una sede neutrale, quale la Corte dei conti, in cui regolare i possibili conflitti tra i diversi livelli di governo, con specifico riferimento al sistema di finanziamento delle autonomie regionali e locali ed alla verifica del rispetto delle regole in tema di patto di stabilità. Il controllo della Corte dei conti può, inoltre, consentire, in chiave collaborativa agli organi rappresentativi, una rivitalizzazione dei poteri dei Consigli regionali e degli enti locali nei confronti dei rispettivi organi di governo.

Occorre auspicare che venga reso efficiente il sistema dei controlli fondato sul sulla centralità del massimo organo eletto dai cittadini di ciascun organo comunitario (Parlamento, Consigli regionali, provinciali e comunali) e sulla presenza funzionale e collaborativi della Corte dei conti a livello regionale e nazionale.

A tal fine non si può ignorare l’esigenza di adeguare la consistenza del personale di magistratura ed amministrativo all’enorme accrescimento del numero di atti e di gestioni, nonché di conti giudiziali da esaminare dopo la riforma delle autonomie locali  del 1990 e la già intervenuta soppressione dei Consigli di prefettura.

Nel processo evolutivo del decentramento della Corte dei conti- specialmente dopo la riforma delle autonomie locali- particolare attenzione merita l’utilizzo della giurisdizione contabile: nel duplice aspetto dei giudizi di conto (organicamente applicati quale cerniera del sistema di garanzie obiettive) e dei giudizi di responsabilità adeguati ai modificati strumenti organizzativi delle strutture pubbliche a tutti i livelli, tenendo presenti: le profonde trasformazioni del modo di operare delle strutture stesse in conseguenza del fenomeno delle privatizzazioni per un sempre miglior perseguimento delle esigenze delle collettività e non per consentire speculazioni a favore di cerchie ristrette di operatori pubblici a scapito della collettività.

Strettamente connessa con la riforma in senso federale del sistema tributario appare l’esigenza di adeguare il contenzioso tributario nel quadro delle garanzie obiettive volute dal Costituente.

Ciascun ente comunitario è chiamato a gestire l’applicazione dei tributi, per conto del popolo sovrano, evitando abusi ed elusioni con adeguati strumenti: di lotta all’evasione e di adeguata ed obiettiva applicazione del contenzioso tributario coordinato con la giurisdizione contabile, superando la miope visione patrimoniale della prestazione tributaria e mirando ad una organica realizzazione del sistema delle garanzie obiettive.

Nel quadro delle riforme dello Stato in senso federale va quindi riconfigurato un concetto costituzionale di tributi nei rapporti tra giurisdizioni, tenendo conto che l’evasione fiscale comporta una responsabilità verso la comunità, e che, conseguentemente, occorre superare la semplice patrimonialità della prestazione tributaria; in questo quadro una soluzione aderente al sistema costituzionale potrebbe essere quella dell’attribuzione alle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti delle decisioni in materia di ricorsi di secondo grado per questioni di diritto, con le competenze ora affidate alla soppressa Commissione Tributaria Centrale.

Non può essere, infine, ignorato che la realizzazione di un serio federalismo- sempre nell’interesse della collettività articolata- pone l’esigenza di accertare il danno ambientale, che può interessare più enti a livello territoriale- e talvolta anche specifici enti istituzionali- e che deve essere valutato sotto i profili non soltanto strettamente patrimoniali ma soprattutto analizzando gli effetti, di azioni e comportamenti concreti, sulle collettività per la normale convivenza civile.

Per la valutazione qualitativa e quantitativa del danno ambientale la Corte dei conti- secondo il sistema costituzionale- appare il giudice più idoneo, tenuto conto che il danno stesso può interessare contemporaneamente lo Stato e gli enti territoriali per gli effetti negativi accertati ed interessanti le collettività locali fino a quella nazionale.

I problemi da me enunciati saranno approfonditi dagli illustri e qualificati relatori anche sulla base di quanto analizzato nel precedente Convegno.