MERCATO, OCCUPAZIONE ED INTERVENTO DELL’ENTE LOCALE

1) PREMESSE E CRITERI GENERALI

L’intervento pubblico in senso lato nell’economia , pur avendo storicamente trovato larga ma inconsapevole applicazione (si pensi alle strade ed agli acquedotti romani o alle costruzioni delle chiese e cattedrali medievali), si realizza, quale manovra consapevolmente attuata per innescare lo  sviluppo della domanda aggregata e far rinascere il ciclo economico positivo, nella prima metà del secolo XX, negli Stati Uniti, per far fronte alla prima grande depressione scaturita in una economia  di mercato libero e industrialmente sviluppato .

Da lì la nuova politica del bilancio dello Stato e il deficit spending ( utilizzo del deficit del bilancio statale per finanziare opere e investimenti pubblici ) , il welfare state ( stato del benessere diffuso come obiettivo di politica economica ) etc.

L’applicazione di questo tipo di intervento ha portato  benefici immensi per larga parte delle popolazioni dei paesi che agli inizi del secolo entravano nella fase della produzione industriale. 

D’altra parte i costi di questi stessi interventi rimanevano in gran parte occulti, perché trasferivano le spese dell’intervento pubblico sulle generazioni future, attraverso l’imposizione fiscale traslata nel tempo, ed attraverso l’abuso  della finanza straordinaria (emissione di titoli di stato, ovvero di cambiali pubbliche,  con scadenza futura).    

In Italia la degenerazione e l’uso distorto  dell’intervento pubblico nell’economia , hanno portato  -con beneficio d’inventario- alla creazione di veri paradossi economici, i cui  risultati  sono oramai evidenti a tutti e anzi rappresentano uno dei rari casi in cui i costi sono palesi ed i benefici (eventuali) occulti .

Tuttavia l’intervento pubblico fa parte irrinunciabilmente di tutte le economie dette “di libero mercato” in forma diretta , mista ed  indiretta .

E’ diretto quando l’ente pubblico entra  nel mercato producendo gli stessi beni e servizi dei privati, facendo concorrenza da posizioni di predominanza agli altri operatori economici, e scaricando sulla collettività le eventuali perdite di gestioni antieconomiche o semplicemente errate.

E’  misto  quando l’ente pubblico interviene  -direttamente e in via temporanea- ma solo per produrre beni o servizi che richiedono un tale apporto di investimento economico (capitali,  organizzazione e presenza sul territorio) che nessun privato o gruppo di privati potrebbe assumere quale rischio di impresa.

E’ indiretto quando l’ente pubblico si limita a creare le condizioni per lo sviluppo dell’economia dei privati, a stabilire le regole ed i principi regolatori del mercato ed a correggere le distorsioni che si produrranno nel tempo.

Fatta questa breve premessa -che sicuramente non si propone di esaurire l’argomento, ma solo di farne cenno-  tenteremo di individuare quali possono essere gli scopi attuabili , le modalità, i limiti e gli strumenti per l’intervento pubblico di tipo economico degli enti locali.

2) L’INTERVENTO DELL’ENTE LOCALE NEL MERCATO

Lo scopo principale dell’intervento pubblico in economia resta quello di favorire gli aggiustamenti possibili degli squilibri eccessivi che si producono (strutturalmente) in una economia  di libero mercato.

Le modalità sono quelli citati dell’intervento diretto, misto o indiretto nel mercato.

I limiti sono essenzialmente quelli finanziari ;(dato che la fonte principale delle risorse finanziarie deriva dalla leva fiscale -centrale e/o locale- è opportuno che l’intervento non travalichi finanziariamente i limiti di bilancio).

Lo strumento è la macchina amministrativa  dell’ente locale.

In relazione allo scopo possibile da raggiungere si devono scegliere le modalità di intervento  nell’ambito dei limiti prefissati, utilizzando l’amministrazione locale.

In questa ottica, fatte salve le competenze e le fasi deliberative, i momenti di un intervento pubblico  a  livello locale e, semplificando , a livello comunale sono :

1) individuazione delle risorse non utilizzate o degli squilibri principali  che limitano le opportunità di sviluppo del reddito locale;

2) scelta del tipo di intervento ;

3) individuazione delle risorse finanziarie ed analisi costi / benefici delle ipotesi di spesa.  Queste fasi devono essere svolte,  dall’amministrazione comunale, strumento che, per la stratificazione di compiti attribuiti, per la burocratizzazione delle attività connesse ai compiti, per la dominante cultura assistenzialistica e garantista del posto pubblico utilizzato come serbatoio di voti,  e per altre cause che non citeremo per brevità, appare inadeguato  al compito.

Preliminare ad altre operazioni è quindi  (in ambito comunale -ma anche per altre amministrazioni pubbliche) la ristrutturazione della organizzazione amministrativa dell’ente comune .

è   RIORDINO FUNZIONALE DELL’ ENTE COMUNE

Fatta salva la funzione deliberativa e decisionale, l’Ente Comune è una struttura che produce servizi tra cui i principali sono -sotto varie denominazioni-: a)certificazioni, b)autorizzazioni, c)controlli. Il riordino funzionale deve portare l’Ente a diventare una Azienda di Servizi che segua, nella produzione dei servizi i criteri di una qualsiasi azienda a capitale privato ovvero l’ottimizzazione delle risorse (strutture, addetti e mezzi finanziari) per produrre meglio ed a costi inferiori.

Ciò implica l’adozione di strumenti tra cui :

* il controllo di gestione per analizzare ed ottimizzare la complessità delle procedure e i tempi tecnici di produzione in relazione ai loro costi e rendimenti,

*il controllo di qualità dei servizi,per verificare ed adeguare il prodotto alle esigenze dell’utilizzatore finale ;

*le scelte make or buy  per definire, sulla scorta dei confronti e dell’analisi costo/ricavo se è preferibile produrre un determinato servizio o acquistarlo all’esterno, etc.

Il cambio culturale per ottenere tale riordino è difficile ma  di portata rilevante, complesso ma indispensabile per passare dalla cultura dell’Ente pubblico , quale datore di posti di lavoro di carattere assistenziale se non parassitario , a quella dell’Ente Civico che produce servizi  per i cittadini, non più sudditi, con lo scopo ultimo di aiutarli a produrre, a loro volta, reddito.

Tale cambio culturale sarà comunque obbligato sia dai nuovi sistemi di finanziamento degli enti locali -che a loro volta derivano da limiti al bilancio nazionale imposti ed accettati con l’adesione al trattato di Maastricht-e sia dalla scelta che cittadini e classi dirigenti dovranno effettuare tra  sviluppare autonomamente le risorse del proprio territorio oppure  sopravvivere di assistenza e colpi di fortuna.

è  CESSIONE AD OPERATORI PRIVATI DI ATTIVITA’

Secondo momento del riordino funzionale delle attività economiche dell’E.C. è quello della cessione ai privati di tutte quelle attività,  attualmente svolte all’interno dell’E.C., per le quali risulterà più vantaggiosa la produzione all’esterno dell’E.C. stesso.

E’ un tipico esempio di scelta make or buy  sopra descritta che il riordinato E. C.  effettuerà in base a criteri di ottimizzazione delle risorse e con lo scopo di distribuire a privati non fondi di assistenza ma opportunità  di lavoro.

Le cessioni possono avvenire  con il tradizionale sistema dell’appalto o attraverso la costituzione di imprese miste . Nel primo caso si dovranno applicare speciali attenzioni sia nella fase di apertura di gara e sia nelle  formulazioni contrattuali , che oltre ad assicurare lo standard di qualità del servizio, permettano controlli ed interventi correttivi periodici, applicazioni di penalità per mancata ottemperanza , e rotazione dell’affidamento dell’appalto stesso.

Nel secondo caso , che sembra uno strumento più innovativo e meno soggetto a manipolazioni concussorie, l’E. C. costituisce una società per azioni con altri operatori privati (ed eventualmente con altro enti locali) partecipando quale socio promotore e fondatore ma conservando solo una quota di minoranza  (nocciolo duro) che permetta, con gli strumenti del diritto civile,  le funzioni di indirizzo e controllo economico/gestionale della società stessa .

In entrambi i casi l’Ente Comune , riordinato secondo i criteri menzionati al punto precedente, avraà la capacità  e l’organizzazione per svolgere quelle funzioni di controllo di varia natura atte a tutelare il pubblico interesse .

Non è opportuno indicare in questa sede le specifiche attività  da cedere ai privati sotto la prima o seconda forma (appalto o società mista) perchè l’individuazione di ciascuna si può effettuare dopo approfondita analisi costi/ricavi e costi/benefici.

A titolo indicativo  il servizio di nettezza urbana , quello della cura dei parchi e giardini, il servizio di trasporti urbani , il servizio rimozioni forzate, il servizio di rilascio di certificazioni anagrafiche e tutti quelli in cui non è presente la funzione autorizzativa e di controllo esclusiva dell’E.C., possono presi in considerazione per la cessione ad aziende private secondo il criterio fondamentale già espresso e cioè che l’E.C. deve cedere tutte quelle attività di produzione di servizi  che possono essere svolte più vantaggiosamente attraverso   operatori  privati con la finalità di alleggerire il bilancio e l’organizzazione comunale, distribuire opportunità di lavoro ed incrementare in via indiretta il reddito e l’occupazione in aziende private.  

Per quanto attiene alle società miste si rimanda alla trattazione specifica che si troverà nel prosieguo.

è LE SOCIETA’ MISTE.     

Quello delle “società miste” è uno degli strumenti dell’intervento pubblico in economia di cui prima citavamo gli esempi . Attraverso  il rilevamento da privati, la partecipazione con privati, o la costituzione ex novo di società commerciali l’Ente Pubblico , comportandosi giuridicamente come un imprenditore che persegue lo scopo di lucro, interviene nel mercato per ottenere indirettamente risultati di politica economica quali lo sviluppo delle opportunità di lavoro, la redistribuzione o l’incremento dei redditi e delle risorse, l’ampliamento del mercato, il sostegno di attività strategiche etc.

E’ da ricordare che l’uso distorto o abnorme di questo strumento porta a disastri economici di cui leggiamo sui giornali, sui modelli 740 e nelle buste paga; è altresì innegabile che in determinati casi l’intervento di una “società mista” possa sbloccare risorse private altrimenti impossibilitate ad operare.

Anche a livello di un ente locale come il Comune è possibile ed auspicabile l’uso di questo strumento di intervento diretto ferma restando la necessità che sussistano le condizioni e l’opportunità.

Per individuare il giusto mix di condizioni per intervenire attraverso una  “società mista” è necessario preliminarmente che il Comune effettui, come qualsiasi Holding privata, gli studi economici del settore in cui intende “investire” le risorse pubbliche, è opportuno poi tenere presenti alcuni criteri generali quali :

1) promuovere la costituzione di società quando :

    a) per la produzione di quel bene o servizio i privati presenti nel settore non abbiano le        dimensioni e/o le capacità adeguate (investimento sussidiario);            

    b) il  bene e/o servizio da produrre risulti determinante per lo sviluppo complessivo del territorio (investimento strategico);

  c) la società crei reddito diffuso in termini di indotto, di cultura aziendale e di professionalità individuale (investimento innovativo);

2) evitare la creazione di “societa miste” quando :

    a) c’è il rischio di creare condizioni monopolistiche e rendite parassitarie per pochi privilegiati;

    b) c’è la eventualità di fare concorrenza a società private già esistenti o in via di costituzione sul mercato ;

     c) c’è qualche altra forma tecnica di intervento come appalti, concessioni, fondi per contributi  etc. più adeguata alle condizioni generali  dell’economia locale

     d)  risultino complessivamente antieconomiche ;

Naturalmente i criteri citati non sono inderogabili ma andranno opportunamente integrati da considerazioni di carattere politico-sociale;

resta infatti fondamentale un’ unica linea guida ovvero quella per cui se un ente pubblico utilizza lo strumento della “società mista” deve essere in grado di operare come un investitore privato, anzi con maggior oculatezza, perchè gestisce fondi pubblici, che derivano dalla attività impositiva ovvero dal sacrificio dei contribuenti singoli e dal sacrificio collettivo della comunità che se sperpera risorse in un settore non può intervenire in un altro.

La gradualità e la ripartizione ovvero la quantità e/o qualità dell’intervento pubblico in una “società mista”, sono concetti simili a quelli che un privato chiamerebbe diversificazione del rischio o del portafoglio e che servono ad individuare in quale misura il Comune, per esempio, debba possedere azioni o quote di una costituenda  “società mista”.

Richiamando i criteri prima espressi si può fare qualche esempio che rende più efficacemente l’idea :

1a) investimento sussidiario:

esistono diversi produttori agricoli che producono lo stesso bene, - ad esempio vino - ; essi però non riescono ad ottimizzare la commercializzazione del prodotto perchè non hanno un marchio D.O.C., oppure perchè non hanno il know how per l’accesso ai mercati esteri. In questo caso il Comune può promuovere la costituzione di una società mista con i produttori e anche con altri enti pubblici che si occupi della commercializzazione e del marketing del prodotto. L’interesse maggiore è dei produttori agricoli, l’intervento del Comune (e degli eventuali altri e. p.) che serve a liberare  e sviluppare risorse locali di privati deve quindi essere di minoranza rispetto a quello dei privati stessi, e proporzionato al numero dei partecipanti.

1b) investimento strategico :

esiste una buona possibilità di incrementare il movimento passeggeri e merci in ambito provinciale ; esistono  molte risorse che non possono svilupparsi adeguatamente (alberghi, società di trasporti, turismo, commercio in genere); esiste una infrastruttura sottodimensionata , o sottoutilizzata ad esempio l’aeroporto -o il porto-, il cui miglior sfruttamento potrebbe risolvere il problema. Una società mista che curi la gestione delle attività aeroportuali (traffico aereo, trasporto passeggeri, marketing turistico etc.) sarebbe determinante per la ottimizzazione delle varie potenzialità. L’interesse in questo caso è talmente diffuso da essere comune; i benefici di un potenziamento e sfruttamento delle risorse ricadrebbero sull’intera collettività; in questo caso l’intervento del Comune, e necessariamente di altri enti pubblici, può essere complessivamente maggioritario.

1c) investimento innovativo :

esistono bisogni diffusi e compositi come il disinquinamento ambientale, il risparmio energetico, lo smaltimento di rifiuti, l’eliminazione di discariche abusive e non, la creazione di nuove opportunità di lavoro, la lotta alla delinquenza, lo sviluppo di professionalità e tecniche innovative, la creazione di poli industriali ; a fronte di ciò si intravede una possibilità di investimento che complessivamente soddisfi questi bisogni e crei un miglioramento della qualità della vita nel medio-lungo periodo. Una società mista che, ad esempio, provveda al recupero e riciclaggio dei rifiuti, alla commercializzazione delle materie prime rigenerate, ed alla produzione di energia con il trattamento delle biomasse, potrebbe risolvere contemporaneamente molti problemi e soddisfare i bisogni diffusi e compositi richiamati. In questo caso l’interesse da soddisfare , attraverso una società commerciale, è prevalentemente pubblico perchè tutti i cittadini, anche quelli fuori dal sistema economico, beneficieranno del miglioramento ambientale, e quindi la promozione, il coordinamento, il controllo e la partecipazione azionaria devono essere prevalentemente pubblici ma coinvolgere, anche se minoritariamente, investitori privati del o dei vari settori interessati  Questo tipo di intervento di ampio respiro ed equivalente impiego di risorse, che ha una ricaduta non solo economica (scopo di lucro dell’attività commerciale), ma di beneficio pubblico deve comunque essere self-sustaining.

In passato per questo tipo di intervento si costituivano le aziende municipalizzate . Attualmente questa formula risulta inadeguata per due motivi :

* l’organizzazione, la dotazione di fondi, i contratti di lavoro regolati dal diritto amministrativo rendono queste aziende dei carrozzoni pubblici che, in regime di monopolio protetto, gestiscono appalti ed assumono personale su base assistenziale e/o politico-clientelare, risultano incontrollabili dal punto di vista economico-gestionale, e sono facile terreno per  “infiltrazioni illecite”.

* lo statuto e la composizione di dipendenza pubblica rendono difficile l’ingresso e la partecipazione dei privati,  nonché l’uso degli strumenti di controllo tipici delle società di diritto privato, impedisce la gestione manageriale, l’accesso ai fondi strutturali della CE,  la cessione di attività a terzi su base di lucro commerciale  ed infine aggrava il bilancio comunale per le perdite di gestione.

Gli esempi riportati dovrebbero aver dato un’idea sia dei casi in cui è preferibile la “società mista” rispetto all’appalto o alla concessione etc., sia dei criteri per stabilire la quota di partecipazione dell’ente pubblico nella società. 

Facilmente si possono desumere a contrariis i casi in cui non è opportuno dilapidare il pubblico denaro, che è e sarà sempre scarso, per fondare una “società mista”  anche perchè quando la quota di partecipazione del Comune alla costituenda  “società mista” è maggioritaria, si rischia una deresponsabilizzazione dei soci privati alla gestione ed una aspettativa di intervento del socio maggioritario (Comune) in caso di perdite ;  i soci privati ed i dipendenti della società mista assumono di fatto la posizione di dipendenti del Comune e la società mista ritorna per altra via nella posizione di società municipalizzata.

è IL NUOVO ENTE CIVICO.

L’attuazione dei due momenti precedenti deve svolgersi non a tappe ma in via contemporanea. Non si può infatti interrompere la quotidiana attività per effettuare il riordino su citato;  risulta necessario quindi istituire, previa fase deliberativa, un organo interno temporaneo che programmi la trasformazione ed il riordino dell’E. C. secondo i criteri espressi e nei tempi imposti dalla situazione politico-economica nazionale.

Quest’ultima infatti richiede, per rimanere nell’ambito dei paesi sviluppati ed a benessere diffuso, nuovi strumenti di gestione politica ed economica anche a livello locale ; enti civici, comunali, provinciali etc. che siano capaci di interagire direttamente con le autorità e gli uffici  della Comunità Europea, per l’applicazione e la realizzazione di quei piani di finanziamento e sviluppo di aree depresse e/o di attività definite di interesse pubblico europeo. Il rischio, chiaramente espresso dalle deliberazioni degli organi decisionali europei che hanno sancito la fine dell’assistenzialismo generico e improduttivo, è quello di essere esclusi in maniera definitiva dai programmi di intervento.

Il riordino da affidare a questo organo interno temporaneo, e che porterà alla costituzione del nuovo ente civico, dovrà essere tempestivo  e prevedere almeno :

    a) Individuazione delle attività che possono essere cedute ai privati.

    b) Snellimento e semplificazione delle procedure burocratiche interne.

    c) Ridefinizione dell’organico necessario per lo svolgimento dei nuovi  compiti.

    d) Riqualificazione e formazione del personale destinato alla nuova organizzazione.

    e) Ridefinizione delle attività irrinunciabili (autorizzazioni e controlli).

Tutto secondo i criteri e in relazione agli obiettivi prima esposti.

3) OCCUPAZIONE POSSIBILE

Nei punti precedenti si sono  espresse alcune idee sulle modalità dell’intervento pubblico in economia degli enti locali , e sulla necessità del riordino organizzativo dell’ente pubblico. Lo scopo finale rimane quello di intervenire, con finalità di carattere pubblico, nei casi in cui il mercato abbia prodotto situazioni di squilibrio  che hanno carattere di emergenza .

Gli squilibri possono essere strutturali e/o congiunturali .

Nel caso del mercato del lavoro lo squilibrio appare strutturale al sistema produttivo con picchi dovuti alla situazione congiunturale ; ciò rende il problema dell’occupazione  così complesso  che non si pretende di trovarvi immediata e definitiva  soluzione in questa sede dove proveremo piuttosto a delineare i criteri guida di un intervento pubblico che, collegato agli altri tipi di riordino, possa individuare per lo meno le finalità a cui tendere quando si vuol creare occupazione stabile e produttiva.

Quale breve premessa bisogna evidenziare che il mercato del lavoro ha subito e subirà gli effetti delle variabili economiche , demografiche, tecnologiche ed organizzative presenti in Italia ed all’estero ed è indispensabile perciò che questo mercato conservi la capacità di adattamento a situazioni nuove ed improvvise, che sia cioè flessibile.

Altra qualità da attribuire al lavoro è quella dei contenuti:  un lavoro ‘altamente specializzato’ è certamente produttivo per il singolo individuo o per la singola impresa per un certo periodo di tempo  ma è altrettanto fragile per il sistema nel suo insieme  perché, al superamento della tecnologia legata a quella specializzazione, quel lavoro diventa obsoleto;   un  sistema più produttivo nel medio-lungo periodo dovrà invece basarsi su una diffusa occupazione ad alta qualificazione professionale.

Un elevato livello di qualificazione professionale è a sua volta imprescindibile da una vasta preparazione di base di tipo culturale e lavorativo ma viene mantenuto attraverso una continua  formazione ed aggiornamento .

Ulteriore aspetto è quello del mantenimento (o del recupero)  delle attività e dei rapporti lavorativi nell’ambito della legalità. Onde evitare di creare condizioni che favoriscano la nascita di disequilibri  (lavoro nero e clandestino, evasioni fiscali e contributive, produzioni nocive e illecite) che, anche nel breve periodo, danneggiano tutto il sistema economico è necessario che il lavoro si avvalga istituzionalmente di  controlli e forme di tutela .

Infine ma non ultimo si pone il criterio dell’apporto economico del lavoro in relazione al mercato dei beni e dei servizi ;  anche se può apparire paradossale è opportuno ricordare che qualità essenziale del lavoro è la sua capacità di produrre beni e/o servizi  ottimizzando le risorse a disposizione per ottenere prodotti o servizi migliori a costi inferiori, in altre parole l’occupazione  è utile allo sviluppo complessivo del sistema economico se è  produttiva. 

Le qualità elencate per un mercato del lavoro  simile a quello delle economie più sviluppate, non escludono gli altri valori che l’attività lavorativa comporta ovvero benessere economico, creatività e stimolo intellettuale, stabilità sociale, crescita ed integrazione degli individui nella società , maturazione etico-morale etc. ; 

tuttavia è bene ricordare che proprio per raggiungere questi valori bisogna impostare o reimpostare la politica dell’occupazione in base ai  criteri anticipati.

Non si può infatti ottenere  benessere economico se il lavoro non è produttivo;  non si ha crescita ed integrazione sociale se il mercato del lavoro non è tutelato o se non qualifica professionalmente gli operatori; non si ha maturazione etico-morale in assenza di controlli e di legalità ; non si producono opportunità di occupazione senza la flessibilità del mercato.

A livello pubblico quindi gli interventi devono essere mirati a favorire quelle attività produttive che privilegino uno sviluppo dell’occupazione come sopra descritta, (evitando invece quelle iniziative di carattere elettoral-assistenziale che producono rendite parassitarie e distorsioni del sistema economico sia nel presente che nelle aspettative giovanili) , ovvero a titolo di esempio :

a) creazione e/o  potenziamento di quelle strutture che tradizionalmente rappresentano la capacità produttiva dell’area cittadina :

b) creazione di incentivi per l’insediamento di nuove attività produttive

-sgravi fiscali ,alleggerimento o esenzione, anche temporanea, di aliquote ICIAP, TOSAP etc.; (su questo argomento si veda più avanti)

-istituzione di corsi di qualificazione e riqualificazione di personale a tutti i livelli ;

-istituzione di uffici comunali per l’espletamento di pratiche per l’ottenimento di finanziamenti agevolati ;

c) costruzione e lancio dell’immagine cittadina :

-  promozione di congressi, fiere, manifestazioni sportive, festival etc. ;

- istituzione e cura di rapporti e collegamenti con altri enti pubblici e privati in Italia ed all’estero

-interventi diretti per la pubblicizzazione delle risorse turistiche ;

-interventi diretti per il miglioramento del patrimonio turistico (disinquinamento ambientale, depurazione acque e territorio etc.) ;

-sgravi impositivi per enti o associazioni che sostengono spese di abbellimento e salvaguardia di strutture anche private che complessivamente riducano il degrado di alcune zone cittadine;

d) reintroduzione della legalità amministrativa e civica :

-controlli sulle attività illecite in ambito commerciale;

-controlli sulle attività inquinanti ( fumi, rumori , scarichi) ;

-controlli sul traffico ,

e) intervento diretto per la creazione di società, anche a capitale misto, per

scopi di pubblica utilità e sviluppo cittadino :

-creazione della società per il trattamento e il riciclo dei rifiuti urbani e della società di controllo ambientale  (su questo argomento vedere più avanti).